Recitale
(1) Criptoactivele reprezintă un segment de finanțare în creștere rapidă, care este din ce în ce mai interconectat cu activele tradiționale și creează un canal de contagiune care necesită monitorizare pentru a proteja stabilitatea financiară. Acest segment se caracterizează prin comportamente speculative, transparență limitată și volatilitate extremă a prețurilor, precum și prin apariția frecventă a unor practici ilicite. Monedele digitale stabile, care sunt un subset de criptoactive concepute pentru a menține o valoare constantă în raport cu anumite active de referință sau un coș de active, s-au extins, de asemenea, și sunt utilizate în principal pentru accesarea și ieșirea din piețele de criptoactive. Monedele digitale stabile sunt susținute, de regulă, de rezerve precum numerarul sau instrumentele financiare foarte lichide deținute de emitent, inclusiv depozitele deținute la instituțiile de credit, dar structura și gradul de risc al acestor rezerve variază de la un emitent la altul și de la o jurisdicție la alta. Aceste rezerve sunt esențiale, deoarece trebuie să fie monetizate rapid de către emitenți în cazul în care apare necesitatea de a satisface cererile de răscumpărare depuse de deținătorii de tokenuri. Prin urmare, rezervele contribuie la menținerea încrederii în valoarea monedelor digitale stabile. Cu toate acestea, faptul că monedele digitale stabile sunt emise de sectorul privat, împreună cu preocupările legate de calitatea și transparența rezervelor care le susțin, ridică probleme fundamentale pentru sistemul financiar.
(2) Vulnerabilitățile monedelor digitale stabile, care variază de la rezerve potențial insuficiente la pierderea încrederii pieței, pot submina presupusul rol al acestora de mijloc stabil de schimb și de stocare a valorii, putând transmite șocuri sistemului financiar în general și amplificând riscul sistemic. Acest lucru a devenit evident în contextul falimentului Silicon Valley Bank (SVB) la 11 martie 2023, când dezancorarea semnificativă ulterioară a USDC (monedă digitală stabilă emisă de Circle) a evidențiat vulnerabilitățile care decurg din interconectarea dintre instituțiile financiare. Acest lucru subliniază necesitatea unor norme solide, a unei supravegheri stricte și a unei aplicări adecvate a normelor.
(3) În cadrul Uniunii, Regulamentul (UE) 2023/1114 (denumit în continuare „MiCAR”) a fost adoptat pentru a oferi un cadru prin care să fie stabilite cerințe uniforme pentru oferta publică de criptoactive, precum și pentru admiterea la tranzacționare a criptoactivelor respective, inclusiv a tokenurilor raportate la active (asset-referenced tokens) (ART) și a tokenurilor de monedă electronică (electronic-money tokens) (EMT), creând un cadru specific și armonizat pentru piețele criptoactivelor la nivelul Uniunii. Un astfel de cadru la nivelul Uniunii a fost considerat necesar pentru a stimula securitatea juridică în ceea ce privește criptoactivele și pentru a promova inovarea, asigurând în același timp protecția investitorilor și integritatea pieței, promovând stabilitatea financiară și buna funcționare a sistemelor de plăți, abordând riscurile de politică monetară care ar putea apărea pe piețele criptoactivelor și protejând suveranitatea monetară în întreaga Uniune.
(4) În ultimii ani, un nou tip de sistem a fost utilizat din ce în ce mai mult și implică un emitent de monede digitale stabile cu sediul în Uniune care colaborează cu un emitent din afara Uniunii pentru a emite în comun EMT, care sunt un tip de monede digitale stabile definit în MiCAR. EMT emise de ambele entități au aceleași caracteristici tehnice și sunt prezentate de emitenți ca fiind interschimbabile. În cadrul acestui sistem (denumit în continuare „sistem cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe” sau „sistem”), fiecare emitent funcționează în temeiul unui cadru juridic diferit, în care rezervele de susținere a EMT sunt distribuite între jurisdicții diferite.
(5) Deși MiCAR reglementează emisiunea multiplă în interiorul Uniunii de criptoactive interschimbabile, acesta nu abordează în mod explicit posibilitatea unor scheme care implică un emitent din Uniune și un emitent dintr-o țară terță (din afara Uniunii). Cu alte cuvinte, acesta nu permite în mod specific funcționarea sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Acest lucru reflectă probabil intenția legiuitorilor de a restricționa sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe numai la emitenții cu sediul în Uniune și sub rezerva anumitor condiții. O analiză juridică suplimentară în acest sens este prezentată în analiza BCE privind emisiunile multiple de monede digitale stabile din UE și din țări terțe (5). Faptul că astfel de sisteme nu sunt interzise în mod explicit în MiCAR conduce la abordări divergente:unele autorități naționale competente (ANC) consideră că astfel de emitenți multipli din țări terțe sunt acceptați în temeiul MiCAR, în timp ce altele consideră că nu sunt acceptați în temeiul MiCAR. Această divergență de abordare contravine obiectivului MiCAR de a impune cerințe uniforme. Într-adevăr, această situație pune sub semnul întrebării însăși natura pieței unice, în care autorizarea de către o ANC acordă emitentului acces la întreaga piață a Uniunii prin intermediul procedurii de „pașaport”, ceea ce înseamnă că sistemele potențial riscante respinse într-un stat membru pot fi aprobate în alt stat membru și vor continua să funcționeze în celelalte state membre în baza cauza principiului liberei circulații a serviciilor. Prin urmare, situația actuală este marcată de un grad ridicat de insecuritate juridică, care ar putea fi eliminat prin furnizarea unei soluții clare în interpretarea textului legal.
(6) Funcționarea sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe se bazează pe ipoteza echivalenței cadrelor de reglementare ale țărilor implicate. Cu toate acestea, MiCAR nu include nicio dispoziție pentru efectuarea unei astfel de evaluări a echivalenței. În schimb, articolul 140 alineatul (2) punctul (v) din MiCAR impune Comisiei, în consultare cu Autoritatea Bancară Europeană (ABE) și cu Autoritatea Europeană pentru Valori Mobiliare și Piețe (ESMA), să prezinte un raport legiuitorilor Uniunii până în iunie 2027, în care să evalueze dacă este necesar să se instituie un regim de echivalență. Având în vedere calendarul, se consideră din ce în ce mai mult ca nu este recomandat să se aștepte această evaluare înainte de a aborda problema.
(7) Având în vedere structura lor specifică, care implică deținerea de rezerve în mai multe jurisdicții și emitenți care funcționează în cadrul unor regimuri juridice diferite, sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe amplifică riscurile la adresa stabilității financiare și prezintă vulnerabilități semnificative: Autoritățile Uniunii nu pot evalua în mod adecvat modul în care emitenții din afara Uniunii gestionează riscurile sau dacă au suficiente rezerve, iar mecanismele de reechilibrare pentru transferurile transfrontaliere de rezerve sunt deosebit de fragile în perioade de stres, mai ales dacă rezervele nu sunt lichide sau transferul acestora este restricționat de autoritățile unor țări terțe. Posibila nealiniere a reglementărilor din Uniunea Europeană și țările terțe defavorizează aplicarea măsurilor, cum ar fi plafoanele impuse de MiCAR în ceea ce privește emisiunea de monede digitale stabile exprimate în monedă străină, ceea ce poate afecta buna funcționare a sistemelor de plăți și poate intensifica dependența de monedele non-europene. Totodată, aceasta face posibil arbitrajul de reglementare, stimulând deținătorii de tokenuri să răscumpere de la emitenți din Uniunea Europeană, în special dacă emitenții din țări terțe impun comisioane sau întârzieri, ori dacă prețul monedei digitale stabile scade sub valoarea nominală. În plus, adoptarea tot mai mult în Uniune a sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe a dus la creșterea volumelor tranzacțiilor, amplificând riscurile de contagiune, în timp ce utilizarea pe scară largă a portofelelor auto-găzduite și accesul limitat la date îngreunează eforturile de a urmări EMT și de a asigura rezerve adecvate. Sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe cresc, de asemenea, probabilitatea unor răscumpărări masive, având în vedere că emitenții din Uniunea Europeană se pot confrunta cu pasive atât din partea deținătorilor de tokenuri din Uniune, cât și a celor din afara acesteia, pentru care rezervele aflate sub supravegherea Uniunii ar putea să nu fie suficiente.
(8) Dependența de mecanismele transfrontaliere de reechilibrare a rezervelor introduce vulnerabilități suplimentare, în special în condiții de stres, când autoritățile din țările terțe pot prioritiza interesele naționale, restricționând transferul de fonduri. Aceste deficiențe structurale expun sistemul financiar al Uniunii Europene la riscul de contagiune de la crizele care își au originea în țări terțe. Totodată ar impune o povară nenecesară asupra autorităților de supraveghere din Uniune, care ar fi responsabile pentru asigurarea îndeplinirii obligațiilor create dincolo de sfera lor de competență și control.
(9) Sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe prezintă, de asemenea, provocări specifice pentru furnizorii de servicii de criptoactive (crypto-asset service provider) (CASP) din UE, care pot intermedia cererile de răscumpărare din partea deținătorilor de tokenuri din afara UE ca parte a serviciilor standard pe care le oferă. Procedând astfel, acestea pot constitui canale de contagiune pentru răscumpărări masive în perioade de stres pe piață. Acest fapt ar putea amplifica riscurile de răscumpărări masive și ar putea introduce riscuri de lichiditate pe piață.
(10) Creșterea rapidă a pieței și eforturile firmelor de a obține autorizații de la autoritățile Uniunii pentru implementarea sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe, dovedite de autorizarea a două entități începând cu septembrie 2025, generează și ele o interconectare sporită cu instituțiile financiare. Depozitele legate de monedele digitale stabile sunt direcționate către un număr redus de bănci, a căror vulnerabilitate la șocurile de lichiditate, în special în jurisdicțiile mai mici, crește corespunzător odată cu majorarea concentrațiilor de expuneri ale acestora. În plus, pe măsură ce sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe cresc în dimensiune, interconectivitatea dintre emitenți și bănci ar putea să amplifice riscurile de contagiune financiară. Mai mult, datele insuficiente privind rezervele de monede digitale stabile, inclusiv structura acestora, precum și fluxurile de active între jurisdicții împiedică eficiența proceselor de supraveghere, cum ar fi evaluarea riscurilor și calibrarea rezervelor. Aceste evoluții subliniază importanța amenințărilor la adresa stabilității financiare a Uniunii, deoarece acestea ar putea, în cele din urmă, să conducă la șocuri negative din exterior care să se propage în sistemul financiar al Uniunii.
(11) Această situație ce evoluează rapid a făcut necesară abordarea fără întârziere a riscurilor identificate pentru stabilitatea financiară, fie pentru a preveni materializarea acestora, fie pentru a atenua impactul lor potențial. Creșterea valorii monedelor digitale stabile descrise aflate în circulație este ilustrativă pentru urgența abordării acestei probleme.
(12) Având în vedere cele de mai sus, Comitetul european pentru risc sistemic (CERS) prezintă în acest document un set de recomandări menite să elimine sau să atenueze riscurile pentru stabilitatea financiară inerente sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Aceste recomandări sunt bazate pe activitatea analitică a Grupului de lucru al CERS privind criptoactivele și finanțarea descentralizată, așa cum este detaliat în raportul său din 2025. Recomandările din acest document sunt aliniate principiului neutralității tehnologice, asigurându-se că nu obstrucționează progresul inovației tehnologice și financiare în cadrul Uniunii, ci se concentrează pe atenuarea riscurilor considerate semnificative pentru stabilitatea financiară a Uniunii.
(13) Recomandarea A este concepută pentru a asigura în mod special că, în absența unui regim juridic care să reglementeze în mod explicit sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe, preocupările legate de stabilitatea financiară prevalează și că, prin urmare, Comisia Europeană interpretează MiCAR ca nepermițând astfel de sisteme. Vulnerabilitățile structurale ale unor astfel de sisteme slăbesc în mod semnificativ cadrul prudențial al Uniunii prin majorarea probabilității unor răscumpărări masive, a unei necorelări a lichidității și a arbitrajului reglementar. Lipsa de monitorizare a emitenților din țări terțe și fragilitatea mecanismelor de reechilibrare a rezervelor transfrontaliere amplifică și mai mult aceste riscuri. Prin adoptarea unei poziții care să nu le permită, riscurile sistemice asociate cu astfel de sisteme ar fi eliminate.
(14) Dacă, pe de altă parte, sistemele continuă să funcționeze, acestea ar trebui să fie supuse unui cadru dedicat care să ofere garanții adecvate riscurilor lor. Recomandarea B este concepută pentru a asigura că este instituit un cadru care să evalueze echivalența reglementărilor privind monedele digitale stabile din țări terțe cu cerințele MiCAR. Lipsa alinierii reglementărilor din Uniunea Europeană și țările terțe creează lacune în implementare care subminează garanțiile pentru stabilitatea financiară și buna funcționare a sistemelor de plăți. Fără echivalență, emitenții din țările terțe ar putea submina garanțiile Uniunii, sporind probabilitatea unor efecte destabilizatoare asupra sistemului financiar al Uniunii. Stabilirea echivalenței este, așadar, esențială pentru a îmbunătăți mecanismele de reechilibrare a rezervelor, atât în condiții normale, cât și în situații de stres. Aceasta este conformă cu mandatul Comisiei Europene prevăzut la articolul 140 alineatul (2) punctul (v) din MiCAR.
(15) Recomandarea C este concepută pentru a stabili acorduri de cooperare în materie de supraveghere cu țări terțe privind monitorizarea sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Prin promovarea unei monitorizări coordonate, această recomandare urmărește să protejeze stabilitatea financiară în cadrul Uniunii și să susțină integritatea cadrului său de reglementare.
(16) Recomandarea D este concepută pentru a aborda barierele în calea mobilității transfrontaliere a rezervelor ca răspuns la riscurile de răscumpărări masive care pot apărea din afara Uniunii, în special în perioade de stres, redresare sau rezoluție. Experiența de până acum a dovedit că în cursul unor astfel de evenimente constrângerile asupra fluxurilor de rezerve sunt probabile. Prin abordarea obstacolelor tehnice și legale legate de mobilitatea rezervelor, această recomandare urmărește să asigure îndeplinirea la timp a cererilor de răscumpărare între jurisdicții.
(17) Recomandarea E este concepută pentru a se asigura că sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe sunt supuse supravegherii centralizate a Uniunii Europene în baza unei evaluări a proporționalității. Divizarea rezervelor între jurisdicții, precum și datele incomplete privind deținătorii de token-uri și adecvarea rezervelor, sporesc probabilitatea de răscumpărări masive, insolvențe și contagiune financiară asupra băncilor. Efectele gregare în timpul crizelor, amplificate de fluxurile informaționale, ar putea destabiliza în continuare piețele. Pentru a aborda această problemă, modificările propuse ale MiCAR ar include participarea la un sistem cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe ca unul dintre criteriile pentru determinarea caracterului semnificativ al ART și EMT, justificând astfel supravegherea de către ABE. Această abordare asigură o monitorizare proporțională pe baza dimensiunii și a amprentei internaționale a sistemelor.
(18) ABE ar trebui să continue să promoveze convergența n cadrul Uniunii a abordărilor în materie de supraveghere privind sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe, atât în ceea ce privește procedura de autorizare, cât și supravegherea continuă, pornind de la dispozițiile generale în vigoare ale MiCAR. Recomandarea F este concepută pentru a asigura că orientările ABE și alte standarde de reglementare relevante clarifică practicile de supraveghere din cadrul Uniunii Europene, în vederea abordării riscurilor specifice privind stabilitatea financiară asociate sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Aceasta se concentrează pe aplicarea cerințelor prudențiale proporțional cu riscurile, pe baza unei evaluări riguroase a riscurilor. Mai mult decât atât, încurajează autoritățile de supraveghere să se bazeze pe cadrul de reglementare existent pentru a impune cerințe prudențiale proporționale cu riscurile aferente.
(19) Recomandarea G este concepută pentru a aborda modul în care CASP din Uniune pot contribui la amplificarea răscumpărărilor transfrontaliere ale monedelor digitale stabile fungibile, în contextul sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Efortul continuu al Autorității europene pentru valori mobiliare și piețe (AEVMP) de a îmbunătăți convergența în materie de supraveghere și de a introduce măsuri de atenuare este necesar pentru a evita ca supravegherea CASP la nivel național și procedura de pașaport să genereze practici inegale în cadrul Uniunii.
(20) Recomandarea H este concepută pentru a aborda riscurile operaționale, solicitând emitenților din cadrul Uniunii să demonstreze că instituțiile financiare care sprijină operațiunile emitenților din țări terțe sunt capabile să execute vânzări de active, să proceseze transferuri transfrontaliere de fonduri și să mențină accesul la sistemele internaționale de plăți. Autoritățile de supraveghere ar trebui să verifice aceste date și, acolo unde este permis din punct de vedere legal, să colecteze informații suplimentare pentru a asigura o monitorizare eficientă și pentru a proteja stabilitatea sistemelor cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe.
(21) Recomandarea I este concepută astfel încât autoritățile competente, în măsura în care cadrul juridic existent permite, să aibă acces la date fiabile esențiale pentru supravegherea sistemelor. Prin utilizarea platformelor non-UE și a portofelelor auto-găzduite apar lacune semnificative în date, în timp ce practicile de raportare inconsecvente împiedică în continuare monitorizarea. Consolidarea implementării obligațiilor de raportare și extinderea raportării în baza MiCAR vor fi esențiale pentru o monitorizare eficientă și pentru gestionarea riscurilor.
(22) Recomandarea J este concepută pentru a spori transparența prin intermediul raportărilor prin documente de tip white paper pentru ART și EMT implicate în sistemele cu multipli emitenți de monede digitale stabile situați în țări terțe. Informațiile cuprinzătoare despre structură, guvernanță și dependențele de țări terțe vor îmbunătăți evaluarea riscurilor, vor preveni prezentarea eronată a conformității cu MiCAR și vor consolida încrederea în piață. Transparența sporită va contribui la buna fundamentare a procesului decizional și la o monitorizare eficientă și va reduce riscul de răscumpărări masive destabilizatoare,