Recitale
(1) astfel cum se prevede la articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană („TUE”), Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept, precum și pe respectarea drepturilor omului. Articolul 10 alineatul (3) din TUE prevede dreptul oricărui cetățean de a participa la viața democratică a Uniunii și impune ca deciziile să fie luate într-un mod cât mai deschis și la un nivel cât mai apropiat posibil de cetățean. Articolul 165 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene („TFUE”) oferă o bază pentru acțiunea Uniunii de încurajare a participării tinerilor la viața democratică din Europa.
(2) Articolul 12 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene („carta”) asigură dreptul la libertatea de asociere și dreptul la libertatea de întrunire. Acesta presupune dreptul persoanelor de a se reuni în grupuri sau în structuri organizate. Acest drept, astfel cum a fost recunoscut de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), constituie unul dintre fundamentele esențiale ale unei societăți democratice și pluraliste, în măsura în care permite cetățenilor să acționeze în mod colectiv în domenii de interes reciproc, contribuind astfel la buna funcționare a vieții publice. În plus, dreptul la libertatea de exprimare și de informare, astfel cum este consacrat la articolul 11 din cartă, presupune libertatea de a avea și exprima opinii, precum și libertatea de a primi și a transmite informații. În plus, articolul 41 din cartă, referitor la dreptul la bună administrare, impune administrației obligația de a-și motiva deciziile. În sfârșit, articolul 24 din cartă se referă la dreptul copiilor de a-și exprima în mod liber opinia și prevede că aceasta trebuie luată în considerare în problemele care îi privesc, în funcție de vârsta și gradul lor de maturitate.
(3) În procesele de elaborare a politicilor publice ar trebui să se promoveze în mod activ un dialog incluziv și eficace al autorităților publice cu cetățenii, organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului. Procesele de elaborare a politicilor publice nu privesc în niciun fel deciziile individuale ale administrației care ar putea afecta drepturile persoanelor. Este necesară o abordare personalizată, deoarece condițiile de participare a cetățenilor nu sunt identice cu cele ale organizațiilor societății civile.
(4) Statele membre ar trebui să creeze și să mențină un mediu sigur și propice pentru organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului, care să le permită să își consolideze implicarea efectivă și să garanteze faptul că aceștia pot participa activ la procesele publice de elaborare a politicilor, exercitând astfel un rol-cheie în democrațiile din Uniune. Organizațiile societății civile sunt adesea denumite structuri nestatale, non-profit, imparțiale și nonviolente, prin intermediul cărora oamenii se organizează pentru a urmări obiective și idealuri comune (1). Apărătorii drepturilor omului sunt persoane, grupuri și organisme ale societății care promovează și protejează drepturile omului și libertățile fundamentale universal recunoscute, în conformitate cu definiția prevăzută în Declarația ONU privind apărătorii drepturilor omului (1998) (2), menționată, de asemenea, în Orientările UE cu privire la apărătorii drepturilor omului (3). Apărătorii drepturilor omului urmăresc promovarea și protejarea drepturilor civile și politice, precum și promovarea, protejarea și exercitarea efectivă a drepturilor economice, sociale și culturale (4). Uniunea se angajează să colaboreze cu organizațiile care respectă valorile și drepturile fundamentale ale Uniunii, astfel cum sunt consacrate la articolul 2 din TUE și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(5) Ar trebui să se asigure participarea cetățenilor și a organizațiilor societății civile la procesele de elaborare a politicilor publice de la nivel local, regional, național, european și internațional. Acest lucru este recunoscut, de asemenea, în Orientările ONU adresate statelor cu privire la punerea în aplicare efectivă a dreptului de a participa la afacerile publice (5), în recomandările Consiliului Europei privind statutul juridic al organizațiilor neguvernamentale din Europa (6), privind participarea cetățenilor la viața publică locală (7), precum și privind democrația deliberativă (8), în Recomandarea OCDE privind o guvernare deschisă (9), în Codul de bune practici privind participarea civilă la procesul de luare a deciziilor, adoptat de Conferința organizațiilor neguvernamentale internaționale (ONGI-uri) (10), și în Orientările comune privind libertatea de asociere elaborate de Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (OSCE-ODIHR) și de Comisia de la Veneția (11).
(6) Elaborarea de politici bazate pe date concrete înseamnă că, în diferitele etape ale proceselor de elaborare a politicilor, autoritățile publice ar trebui să implice persoanele care urmează să fie afectate de normele și deciziile în curs de adoptare și să colecteze în mod activ opiniile acestora și alte date concrete. Prin urmare, statele membre ar trebui să fie interesate să sprijine în mod activ participarea cetățenilor și a organizațiilor societății civile la procesele de elaborare a politicilor publice, inclusiv prin modalități inovatoare, cum ar fi activitățile culturale și implicarea organizațiilor culturale, care, așa cum s-a dovedit, contribuie la consolidarea implicării civice, a democrației și a coeziunii sociale (12). Statele membre ar trebui să promoveze un mediu favorabil și incluziv, care să le ofere cetățenilor oportunități de a participa efectiv la astfel de procese. Un astfel de mediu consolidează transparența și reziliența la manipularea informațiilor și la dezinformare și poate contribui la întărirea încrederii în democrația reprezentativă.
(7) Promovarea participării cetățenilor la procesul de elaborare a politicilor publice sprijină prezența la vot și îi încurajează pe cetățeni să fie actori ai democrației reprezentative, inclusiv prin desfășurarea de campanii și prin participarea în calitate de candidați. Prin urmare, statele membre ar trebui să se asigure că cetățenii au acces la informații prin intermediul unor canale și instrumente de participare adecvate, precum și la resursele care le permit să își conștientizeze mai bine drepturile care decurg din cetățenia Uniunii.
(8) Participarea la procesul de elaborare a politicilor publice ar trebui să fie incluzivă și să reflecte în cea mai mare măsură posibilă configurația demografică și diversitatea unei circumscripții, precum și nevoile grupurilor insuficient reprezentate sau ale persoanelor cu handicap (13). Statele membre ar trebui să ofere posibilități de participare prin exerciții și mecanisme adaptate și accesibile, atât online, cât și offline, inclusiv în zonele rurale și regiunile izolate.
(9) Tehnologiile digitale transformă procesele de elaborare a politicilor în Uniune, precum și modul în care autoritățile publice interacționează cu cetățenii. Folosirea noilor tehnologii, de exemplu a platformelor online și a instrumentelor de e-guvernare, în procesele de elaborare a politicilor poate contribui la intensificarea interacțiunilor dintre cetățeni și guvernele lor. Introducerea unor astfel de tehnici ar trebui să respecte echilibrul puterilor într-o societate democratică și să fie protejată corespunzător împotriva riscurilor de atac cibernetic și de supraveghere online. Deși se recunoaște potențialul soluțiilor digitale de a spori participarea publicului, rolul lor în acest sens ar putea fi insuficient și ar putea conduce la adâncirea decalajului digital. Prin urmare, este necesar să se prevadă și să se permită în continuare participarea fizică, după caz.
(10) Alfabetizarea mediatică și competențele digitale sunt importante pentru participarea la procesele online de elaborare a politicilor publice, pentru accesarea și parcurgerea informațiilor relevante, pentru relaționarea cu autoritățile și pentru dezvoltarea, pe de o parte, a capacității de a recunoaște informațiile care au făcut obiectul unei manipulări, inclusiv dezinformarea, și, pe de altă parte, a rezilienței în fața acestora. Dobândirea acestor competențe poate fi încurajată și mai mult prin educație și formare, precum și prin învățarea non-formală și informală și prin activități pentru tineret, cu accent pe gândirea critică (14). Este necesară o abordare la nivelul întregii societăți, bazată, de asemenea, pe colaborarea cu organizațiile care dezvoltă inițiative la nivel local și desfășoară activități de monitorizare, identificare, prevenire și demascare a dezinformării.
(11) Formele inovatoare de participare în care cetățenii sunt implicați în mod direct, cum ar fi procesele deliberative și de cocreare online și fizice, sunt practici promițătoare pentru sprijinirea și reînnoirea mecanismelor de guvernanță. Acestea contribuie la mobilizarea cetățenilor în scopul soluționării problemelor politice complexe, printre care se numără și schimbările climatice și deciziile privind investițiile în infrastructură (15).
(12) Aceste modalități inovatoare de participare și implicare în procesul de elaborare a politicilor publice pot fi utilizate în diferitele etape ale procesului și pot fi organizate în diverse formate, cum ar fi grupuri de dezbatere ale cetățenilor, jurii sau întruniri online sau offline, conferințe de consens, planificare bugetară participativă și cocreare. Statele membre ar trebui să se asigure că administrațiile publice dispun de resurse financiare și competențe adecvate pentru a organiza astfel de exerciții, ținând seama, de exemplu, de cerințele legislației Uniunii în materie de protecție a datelor.
(13) Statele membre ar putea valorifica expertiza și cele mai bune practici existente la nivelul Uniunii, bazându-se în special pe Conferința privind viitorul Europei (16). Pentru a sprijini participarea activă a cetățenilor și ca o continuare a conferinței, Comisia pune în aplicare o nouă etapă a implicării cetățenilor, consolidând standardele și instrumentele de care dispune, inclusiv grupurile de dezbatere ale cetățenilor europeni; aceste grupuri de dezbatere reunesc cetățeni selectați în mod aleatoriu din toate statele membre (o treime dintre aceștia sunt tineri cu vârste cuprinse între 16 și 25 de ani), care discută cu privire la principalele propuneri viitoare, și reprezintă în prezent o caracteristică obișnuită a vieții democratice în Uniune (17). De asemenea, Comisia dezvoltă în prezent o versiune modernizată a portalului – „Exprimați-vă părerea” – ca platformă unică pentru implicarea online a cetățenilor. Portalul „Exprimați-vă părerea” le permite cetățenilor să interacționeze la diferite niveluri cu instituțiile europene: de la a-și exprima opinia cu privire la inițiativele legislative (consultări publice), la a purta dezbateri și a delibera cu alți cetățeni europeni și la a prezenta, prin intermediul inițiativelor cetățenești europene, propriile propuneri privind Uniunea în care doresc să trăiască. Portalul își păstrează diverse caracteristici unice care au fost dezvoltate pentru platforma digitală multilingvă a Conferinței privind viitorul Europei. De asemenea, Comisia a înființat Centrul de competență privind democrația participativă și deliberativă (18), cu scopul de a sprijini adoptarea acestor practici la nivelul Uniunii și la nivel național, prin punerea în legătură a practicienilor și a cercetătorilor din întreaga Uniune și prin efectuarea de cercetări privind cele mai bune practici și inovații, atât online, cât și offline.
(14) Statele membre ar putea, de asemenea, să se inspire din inițiativele lansate în temeiul legislației privind democrația de mediu și să aplice inițiative similare în alte domenii ale elaborării politicilor publice. Aceste surse de inspirație sunt legate în special de obligațiile care decurg din Convenția de la Aarhus (19) și din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului (20) sau din concluziile parlamentelor inter pares (21) organizate de Uniune, de exemplu în contextul Pactului climatic european, pentru a discuta despre modalitățile cele mai eficace prin care persoanele fizice, guvernele locale și naționale și Uniunea Europeană pot combate schimbările climatice.
(15) Uniunea, în limitele competențelor sale, și toate statele sale membre sunt părți la Convenția Națiunilor Unite privind drepturile persoanelor cu handicap (22). Convenția impune statelor părți ca, în elaborarea și aplicarea legislației și a politicilor de punere în aplicare a convenției, precum și în alte procese decizionale referitoare la chestiuni legate de persoanele cu handicap, să se consulte îndeaproape cu persoanele cu handicap, inclusiv cu copiii cu handicap, și să implice în mod activ aceste persoane. Ar trebui să se asigure accesibilitatea persoanelor cu handicap în conformitate cu cerințele de accesibilitate prevăzute în anexa I la Directiva (UE) 2019/882 a Parlamentului European și a Consiliului (23) și ar trebui prevăzute amenajări corespunzătoare pentru a se garanta participarea, în condiții de egalitate cu celelalte persoane, a persoanelor cu handicap la procesele de elaborare a politicilor publice.
(16) Statele membre ar trebui să încurajeze participarea copiilor și a tinerilor la viața democratică din Uniune pentru a sprijini implicarea lor pe termen lung în democrațiile europene ca cetățeni activi și vectori ai unei schimbări care conduce la transformări pozitive, astfel cum se solicită în Strategia Uniunii Europene privind drepturile copilului (24), în Strategia Uniunii Europene pentru tineret (25) și într-o rezoluție a Parlamentului European (26). Statele membre ar putea învăța din cele mai bune practici ale consiliilor și proceselor existente pentru copii și tineret, cum ar fi dialogurile UE cu tinerii (27), Platforma UE de participare a copiilor (28) și Spațiul învățării (29). În plus, pentru a integra opiniile cetățenilor în procesul instituțional de elaborare a politicilor publice, ar putea fi avute în vedere, ca un bun exemplu, crearea unor consilii ale vârstnicilor și ale persoanelor cu handicap.
(17) Organizațiile societății civile care își desfășoară activitatea în domeniul promovării și al protecției drepturilor fundamentale reprezintă un mijloc important prin care poate fi oferită o voce diferitelor persoane și grupuri din societate, inclusiv persoanelor aflate în situațiile cele mai vulnerabile, și contribuie la abordarea provocărilor societale și la dezvoltarea economică. Acestea promovează pluralismul și responsabilitatea procesului decizional, îmbunătățind calitatea democrației reprezentative, astfel cum se recunoaște în Planul de acțiune pentru democrația europeană (30), în Raportul din 2022 privind aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a UE (31), în rapoartele anuale privind statul de drept (32) și în Planul de acțiune privind drepturile omului și democrația 2020-2024 (33). Rolul important al societății civile în sistemul de control și echilibru al democrațiilor sănătoase a fost evidențiat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CEDO), care a subliniat în mod constant că modul în care își desfășoară activitatea „câinii de pază” publici poate avea un impact semnificativ asupra bunei funcționări a unei societăți democratice.
(18) Raportul anual al Comisiei privind statul de drept analizează evoluțiile legate de caracterul incluziv al proceselor legislative și de implicarea societății civile ca element al respectării statului de drept și conține, în mai multe cazuri, recomandări adresate statelor membre cu privire la aceste aspecte. Astfel cum se afirmă în Raportul din 2022 privind statul de drept, „îmbunătățirea participării părților interesate, inclusiv a organizațiilor societății civile, poate aduce beneficii atât pentru calitatea legislației, cât și pentru transparența procesului”. La polul opus, lipsa unor procese formalizate care să favorizeze participarea la luarea deciziilor, strategiile de consultare tardive și fragmentate, alegerea selectivă și opacă a interlocutorilor și lipsa unor măsuri subsecvente eficace ridică semne de întrebare din perspectiva statului de drept și afectează puternic procesele democratice. Necesitatea de a recunoaște rolul organizațiilor societății civile, pentru a le oferi mijloacele să acționeze și a se asigura că există condiții care să le permită să se implice în mod semnificativ în procesul decizional și în punerea în aplicare a politicilor naționale și ale Uniunii este, de asemenea, evidențiată în Raportul din 2022 privind aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
(19) Participarea efectivă și incluzivă la procesele de elaborare a politicilor publice este posibilă numai atunci când organizațiile societății civile pot lucra într-un mediu sigur și favorabil, în care se respectă drepturile lor fundamentale și cele ale membrilor lor, inclusiv drepturile legate de libertatea de asociere, de întrunire, de exprimare și de acces la informații, precum și drepturile la libertate și securitate, la respectarea vieții private și de familie, la protecția datelor cu caracter personal, la proprietate și la nediscriminare, într-un sistem democratic care respectă statul de drept. Pentru a putea participa efectiv la procesele de elaborare a politicilor publice, organizațiile societății civile au nevoie de un spațiu civic sigur, sănătos și prosper, în care să fie protejate, sprijinite și capacitate (34) și în care să se poată bucura pe deplin de libertățile fundamentale ale pieței interne. Sunt necesare eforturi continue pentru a crea și a promova un astfel de spațiu civic favorabil pentru organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului care acționează cu respectarea deplină a valorilor Uniunii (35).
(20) Potrivit unei hotărâri a CJUE, organizațiile societății civile trebuie să aibă „posibilitatea […] să își poată continua activitățile și să funcționeze fără ingerința nejustificată a statului” (36), iar CEDO a subliniat că statele membre ar trebui nu numai să se abțină de la a interveni în mod nejustificat atunci când organizațiile societății civile își desfășoară activitățile, ci și să asigure un mediu favorabil pentru acestea prin măsuri juridice, administrative și practice (37). Un astfel de mediu reprezintă o componentă esențială a sistemelor democratice în care statul de drept și drepturile fundamentale sunt respectate și apărate.
(21) Autoritățile publice au datoria de a proteja libertatea de asociere și de exprimare și siguranța organizațiilor societății civile, asigurând un mediu juridic adecvat, monitorizând și urmărind să contracareze în mod eficace amenințările la adresa organizațiilor societății civile, oferind acces la servicii de sprijin adecvate, precum și finanțare și alte resurse care să le permită să își desfășoare activitatea. Deși majoritatea statelor membre asigură un spațiu sigur pentru organizațiile societății civile, în unele state membre s-a constatat, în ultimii ani, un număr tot mai mare de atacuri fizice, verbale și digitale împotriva acestor organizații, de acțiuni de incitare la ură, hărțuire, intimidare, campanii de denigrare, inclusiv incriminarea unor activități umanitare legate de drepturile fundamentale, restricții administrative și juridice, supraveghere ilegală și acțiuni strategice în justiție utilizate împotriva mobilizării publice (38). De asemenea, mai multe studii arată că, dintre organizațiile societății civile, cele mai afectate sunt cele care lucrează în domeniul drepturilor femeii, al sănătății sexuale și reproductive și al drepturilor aferente, al drepturilor persoanelor LGBTIQ, al drepturilor migranților și ale solicitanților de azil, al integrității publice și combaterii corupției și în domeniul protecției mediului.
(22) Statele membre trebuie să se asigure că organizațiile societății civile au acces la resurse financiare și sunt libere să le utilizeze, inclusiv prin valorificarea fondurilor Uniunii (39). Numai organizațiile societății civile care dispun de resurse adecvate sunt în măsură să participe efectiv la procesele de elaborare a politicilor publice.
(23) Uniunea oferă deja organizațiilor societății civile ample oportunități de finanțare, care să le permită să pună în aplicare proiecte care contribuie la promovarea valorilor Uniunii. Pentru a facilita navigarea prin diferitele programe, Comisia a creat un portal ușor accesibil, care are rolul de punct de acces unic pentru fondurile Uniunii și permite găsirea, printre altele, a unor oportunități de finanțare legate de sprijinirea democrației (40). Comisia oferă sprijin financiar specific organizațiilor societății civile din statele membre în cadrul programului „Cetățeni, egalitate, drepturi și valori”. Obiectivul acestui program este de a proteja și a promova drepturile și valorile consacrate în tratate, în cartă și în convențiile internaționale aplicabile privind drepturile omului, în special prin sprijinirea organizațiilor societății civile și a altor părți interesate care își desfășoară activitatea la nivel local, regional, național și transnațional, și prin încurajarea participării civice și democratice, în vederea susținerii și dezvoltării în continuare a unor societăți deschise, bazate pe drepturi, democratice, egalitare și favorabile incluziunii, care sunt întemeiate pe statul de drept. În plus, programele Erasmus +, Corpul european de solidaritate și Europa creativă oferă oportunități de finanțare pentru cooperarea societății civile, implicarea civică și participarea democratică. Programul-cadru al Uniunii pentru cercetare și inovare Orizont Europa sprijină, de asemenea, organizațiile societății civile și apărătorii drepturilor omului într-o serie de domenii tematice de cercetare (41). A fost, de asemenea, acordată asistență tehnică pentru reforma administrativă în statele membre în cadrul Instrumentului de sprijin tehnic, aceasta prezentând opțiuni de finanțare a consolidării capacităților administrațiilor publice și ale autorităților publice de a adopta practici participative. Beneficiarii de fonduri din partea Uniunii au obligația de a respecta valorile Uniunii, atunci când execută aceste fonduri, iar Comisia a introdus măsuri menite să sprijine respectarea normelor și să abordeze eventualele încălcări.
(24) Angajamentul Uniunii de a contribui la protejarea și promovarea unui spațiu civic sigur și favorabil se reflectă și în acțiunea sa externă, inclusiv în Planul de acțiune al Uniunii privind drepturile omului și democrația (2020-2024) (42). Acest lucru este, de asemenea, evidențiat în Orientările UE cu privire la apărătorii drepturilor omului (43) și reafirmat în Comunicarea din 2012 intitulată „Rădăcinile democrației și ale dezvoltării durabile: angajamentul Europei față de societatea civilă în ceea ce privește relațiile externe” (44), în Orientările privind sprijinul acordat de UE societății civile în regiunea vizată de extindere în perioada 2021-2027 și în Planul de acțiune pentru tineret din cadrul acțiunii externe a UE (45). Forța și credibilitatea acțiunii Uniunii de apărare a drepturilor omului la nivel mondial se bazează pe modul în care Uniunea își protejează și consolidează bazele drepturilor democratice și fundamentale în cadrul Uniunii.
(25) Prezenta recomandare face parte din pachetul de măsuri privind apărarea democrației, care cuprinde, de asemenea, o propunere de directivă a Parlamentului European și a Consiliului de stabilire a unor cerințe armonizate pe piața internă privind transparența activităților de reprezentare a intereselor desfășurate în numele țărilor terțe și o recomandare a Comisiei referitoare la procese electorale incluzive și reziliente în Uniune și la consolidarea caracterului european și a desfășurării eficiente a alegerilor pentru Parlamentul European.
(26) Prezenta recomandare se bazează pe constatările Raportului din 2022 privind aplicarea Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene și ale rapoartelor anuale privind statul de drept, care analizează situația statului de drept în Uniune și în statele sale membre, în special în ceea ce privește cadrul pentru societatea civilă. Prezenta recomandare completează Planul de acțiune pentru democrația europeană, care este menit să capaciteze cetățenii și să sprijine construirea unor democrații mai reziliente în întreaga UE prin promovarea unor alegeri libere și corecte, consolidarea libertății mass-mediei și combaterea dezinformării, Recomandarea (UE) 2021/1534 a Comisiei (46) și inițiativa Comisiei din 2022 împotriva acțiunilor strategice în justiție împotriva mobilizării publice (anti-SLAPP) (47). Recomandarea se bazează pe acțiunile prioritare anunțate în Comunicarea „Raportul din 2020 privind cetățenia Uniunii” (48) și completează pachetul privind cetățenia, prezentat la sfârșitul anului 2023.
(27) Prezenta recomandare se adresează statelor membre. Țările candidate și potențial candidate la aderarea la Uniune, precum și țările participante la politica de vecinătate a Uniunii sunt, de asemenea, încurajate să urmeze această recomandare,