Recitale
(1) La 27 iulie 2016, Comisia a adoptat o recomandare referitoare la statul de drept din Polonia (1), în care aceasta exprima o serie de îngrijorări cu privire la situația Curții Constituționale și recomanda modul în care acestea ar trebui abordate.
(2) Recomandarea Comisiei a fost adoptată conform Cadrului privind statul de drept (2). Acest Cadru privind statul de drept prezintă felul în care Comisia va reacționa în cazul apariției într-un stat membru al Uniunii a unor indicii clare de amenințări la adresa statului de drept și explică principiile pe care le presupune statul de drept. Cadrul privind statul de drept include orientări pentru un dialog între Comisie și statul membru în cauză, pentru a preveni apariția unei amenințări sistemice la adresa statului de drept, care s-ar putea transforma într-un „risc clar de încălcare gravă”, ce ar putea necesita aplicarea „procedurii prevăzute la articolul 7 din Tratatul UE”. În cazul în care există indicii clare de amenințare sistemică la adresa statului de drept într-un stat membru, Comisia poate iniția un dialog cu acel stat membru conform Cadrului privind statul de drept.
(3) Uniunea Europeană este fondată pe un set de valori comune, consacrate în articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, printre care se numără respectul față de statul de drept. Dincolo de sarcina sa de a asigura respectarea legislației UE, Comisia este responsabilă, împreună cu Parlamentul European, statele membre și Consiliu, și de garantarea valorilor comune ale Uniunii.
(4) Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene pentru Drepturile Omului, precum și toate documentele Consiliului Europei, bazate în mare parte pe expertiza Comisiei pentru democrație prin drept („Comisia de la Veneția”), furnizează o listă neexhaustivă a acestor principii, definind astfel sensul de bază al statului de drept ca valoare comună a Uniunii, în conformitate cu articolul 2 din Tratatul UE. Printre aceste principii se numără legalitatea, care implică un proces de adoptare a legislației transparent, desfășurat în condiții de responsabilizare, democratic și pluralist; securitatea juridică; interzicerea caracterului arbitrar al puterilor executive; instanțe independente și imparțiale; un control jurisdicțional eficace, care să includă respectul față de drepturile fundamentale; și egalitatea în fața legii (3). Pe lângă susținerea acestor principii și valori, instituțiile de stat mai au datoria de a coopera în mod loial.
(5) În recomandarea sa din 27 iulie 2016, Comisia a explicat circumstanțele în care aceasta a decis, la 13 ianuarie 2016, să examineze situația în contextul Cadrului privind statul de drept și în care aceasta a adoptat, la 1 iunie 2016, un aviz cu privire la statul de drept din Polonia. În recomandare se explica și faptul că schimburile dintre Comisie și guvernul polonez nu au putut elimina îngrijorările Comisiei.
(6) În recomandarea sa, Comisia a ajuns la concluzia că există o amenințare sistemică la adresa statului de drept în Polonia și aceasta a recomandat autorităților poloneze să ia măsurile corespunzătoare pentru a aborda această amenințare în regim de urgență.
(7) În mod deosebit, Comisia a recomandat autorităților poloneze: (a) să execute integral hotărârile Curții Constituționale din 3 și 9 decembrie 2015, care cer ca cei trei judecători desemnați legal în octombrie 2015 de cea de a șaptea legislatură a Seimului să își poată prelua atribuțiile de judecători în cadrul Curții Constituționale și ca cei trei judecători desemnați de cea de a opta legislatură a Seimului fără un temei juridic valabil să nu își preia atribuțiile de judecători; (b) să publice și să execute hotărârile Curții Constituționale din 9 martie 2016 și să se asigure că publicarea hotărârilor viitoare se face automat și că nu depinde de vreo decizie a puterilor executive sau legislative; (c) să se asigure că orice reformă a Legii privind Curtea Constituțională respectă hotărârile acesteia, inclusiv hotărârile din 3 și 9 decembrie 2015 și pe cea din 9 martie 2016 și că ia pe deplin în considerare avizul Comisiei de la Veneția; și să se asigure că eficacitatea Curții Constituționale ca garant al Constituției nu este subminată de cerințe; (d) să se asigure că Curtea Constituțională poate controla compatibilitatea noii legi adoptate la 22 iulie 2016 privind Curtea Constituțională înainte de intrarea acesteia în vigoare și să publice și să execute pe deplin hotărârea Curții în acest sens; (e) să se abțină de la acțiuni sau declarații publice care ar putea submina legitimitatea sau eficiența Curții Constituționale.
(8) Comisia a invitat guvernul polonez să rezolve problemele identificate în recomandare în decurs de trei luni și să informeze Comisia cu privire la măsurile întreprinse în acest sens. Comisia a menționat că este pregătită să continue dialogul constructiv cu guvernul polonez.
(9) La 30 iulie 2016, președintele republicii a semnat Legea din 22 iulie 2016, care a fost publicată în Monitorul Oficial la 1 august 2016.
(10) La 11 august 2016, Curtea Constituțională a pronunțat o hotărâre cu privire la Legea din 22 iulie 2016 (4). În respectiva hotărâre s-a susținut faptul că o serie de dispoziții din legea menționată, care au fost identificate ca fiind un motiv de îngrijorare și de către Comisie în recomandarea sa, au fost declarate neconstituționale. Motivele neconstituționalității au fost, în special, principiul separației și echilibrului puterilor (5), al independenței instanțelor judecătorești și a tribunalelor de celelalte ramuri ale puterii (5) și al independenței judecătorilor (6), precum și principiul integrității și al eficienței instituțiilor publice (7). Cu toate acestea, guvernul polonez nu a recunoscut valabilitatea acestei hotărâri și nu a publicat-o în Monitorul Oficial.
(11) La 16 august 2016, guvernul polonez a publicat 21 de hotărâri ale Curții, care au fost pronunțate în perioada cuprinsă între 6 aprilie 2016 și 19 iulie 2016. Se pare că publicarea acestor hotărâri a fost întemeiată pe articolul 89 din Legea din 22 iulie 2016, care a prevăzut că „hotărârile Curții, care au fost pronunțate cu încălcarea dispozițiilor Legii privind Curtea Constituțională din 25 iunie 2015, înainte de 20 iulie 2016, se publică în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a prezentei legi, cu excepția hotărârilor referitoare la acte normative care au încetat să mai producă efecte”. Această dispoziție a fost una dintre dispozițiile declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională în hotărârea sa din 11 august 2016. Mai mult decât atât, nici hotărârile din 9 martie 2016 și din 11 august 2016, nici cele 16 hotărâri pronunțate începând de la 11 august 2016 nu au fost publicate de către guvern.
(12) La 18 august 2016, Parchetul polonez a informat cu privire la lansarea unei anchete penale împotriva președintelui Curții Constituționale pentru faptul că acesta nu a permis celor trei judecători numiți de noua guvernare din decembrie 2015 să își preia atribuțiile.
(13) La 14 septembrie 2016, Parlamentul European a adoptat o rezoluție referitoare la situația din Polonia (8), printre altele făcând apel la guvernul polonez să coopereze cu Comisia conform principiului cooperării loiale, astfel cum este prevăzut în tratat, și îndemnându-l să folosească termenul de trei luni acordat de către Comisie pentru a lua legătura cu toate partidele reprezentate în cadrul Seimului pentru a ajunge la un compromis prin care să se rezolve criza constituțională existentă, cu respectarea pe deplin a avizului Comisiei de la Veneția și a recomandării Comisiei.
(14) La 30 septembrie 2016, un grup de membri ai Seimului au prezentat o nouă propunere legislativă cu privire la statutul judecătorilor din cadrul Curții Constituționale. Propunerea conține dispoziții cu privire la drepturile și obligațiile judecătorilor Curții, modalitățile de numire a judecătorilor din cadrul Curții, mandatul acestora și încetarea din funcție, precum și chestiuni legate de imunitate, integritatea personală și răspunderea disciplinară.
(15) La 14 octombrie 2016, Curtea de la Veneția a adoptat propriul aviz cu privire la Legea din 22 iulie 2016 (9). În cadrul avizului s-a menționat faptul că Legea conține unele îmbunătățiri față de Legea din 22 decembrie 2015 care a făcut obiectul avizului Comisiei de la Veneția din martie 2016. Cu toate acestea, s-a considerat că domeniul de aplicare al acestor îmbunătățiri este prea limitat, datorită faptului că există alte dispoziții ale legii adoptate care ar întârzia și ar împiedica în mod considerabil activitatea Curții, putând determina ineficacitatea acestei activități, și ar submina independența acesteia prin exercitarea în mod excesiv a controlului legislativ și executiv asupra funcționării acesteia. Printre alte astfel de dispoziții se numără, spre exemplu, cele privind amânarea unei cauze pentru o perioadă de maximum șase luni, în urma cererii formulate de patru judecători, privind posibilitatea procurorului general de a bloca o audiere ca urmare a absenței sale sau de a suspenda toate cazurile instituționale pentru o perioadă de șase luni urmată de o nouă înregistrare. De asemenea, avizul a criticat sistemul prin care candidații la funcția de președinte al Curții Constituționale sunt propuși președintelui republicii, ceea ce ar putea duce la situația în care este desemnat un candidat care nu se bucură de sprijinul unui număr considerabil de judecători. În plus, fără niciun temei juridic sau constituțional, s-a pretins că, în cancelaria primului ministru, s-a exercitat un control asupra valabilității hotărârilor Curții prin refuzul de a publica hotărârile acesteia. În cadrul avizului s-a subliniat totodată că problema numirii judecătorilor nu a fost soluționată, astfel cum a fost recomandat, și că punerea în aplicare a dispoziției Legii din 22 iulie 2016, care impune președintelui Curții să atribuie cauzele judecătorilor din decembrie, ar fi contrară hotărârilor Curții, care sunt aplicabile în mod universal și, prin urmare, obligatorii pentru toate autoritățile de stat, inclusiv pentru Curte și președintele acesteia. În concluzia avizului s-a menționat că, prin adoptarea legii, Parlamentul polonez și-a asumat competențe de control al constituționalității, de care nu dispunea atunci când a acționat în calitate de legiuitor cu statut ordinar. În cadrul avizului, s-a considerat că Parlamentul polonez și guvernul au continuat să conteste poziția Curții de arbitru final în materie constituțională și și-au atribuit lor înșiși această autoritate: acestea au creat noi obstacole în calea funcționării eficiente a Curții și au continuat să submineze independența acesteia. Prin faptul că au prelungit criza constituțională, acestea au împiedicat Curtea Constituțională, care nu poate să își îndeplinească rolul constituțional de protector al democrației, al statului de drept și al drepturilor omului, conform celor menționate în aviz. Guvernul polonez a decis să nu participe la ședința Comisiei de la Veneția din 14 octombrie 2016, deoarece a considerat că avizul Comisiei de la Veneția este părtinitor și nu ia în considerare poziția guvernului.
(16) La 26 octombrie 2016, un grup de membri ai Seimului au prezentat o nouă propunere legislativă cu privire la organizarea și desfășurarea procedurilor în cadrul Curții Constituționale. Propunerea conține dispoziții detaliate privind organizarea și desfășurarea procedurilor în cadrul Curții Constituționale, inclusiv reguli noi cu privire la alegerea președintelui și a vicepreședintelui Curții. Propunerea completează propunerea legislativă privind statutul judecătorilor Curții Constituționale, care a fost prezentată Seimului la 30 septembrie 2016 (a se vedea mai sus); ambele propuneri legislative sunt strâns legate între ele și intenționează să înlocuiască Legea din 22 iulie 2016.
(17) La 27 octombrie 2016, în termenul de trei luni stabilit în recomandare, guvernul polonez a răspuns recomandării Comisiei. Răspunsul contestă din toate punctele de vedere poziția exprimată în recomandare și nu anunță nicio măsură nouă menită a elimina îngrijorările exprimate de Comisie cu privire la statul de drept.
(18) La 31 octombrie 2016, Comitetul pentru Drepturile Omului al ONU a adoptat observațiile finale cu privire la cel de al șaptelea raport periodic al Poloniei. Acesta și-a exprimat îngrijorarea cu privire la impactul negativ al reformelor legislative, inclusiv al modificărilor aduse Legii privind Curtea Constituțională din noiembrie și decembrie 2015 și iulie 2016, precum și la nerespectarea hotărârilor Curții Constituționale; funcționarea și independența Curții și punerea în aplicare a Convenției. Comitetul și-a exprimat totodată îngrijorarea cu privire la refuzul primului ministru de a publica hotărârile din martie și august 2016 ale Curții, la eforturile guvernului de a schimba componența Curții prin mijloace pe care Curtea le-a considerat neconstituționale, precum și cu privire la acțiunile inițiate în justiție împotriva președintelui Curții pentru un presupus abuz de putere. Comitetul a concluzionat că Polonia ar trebui să asigure respectarea și protejarea integrității și independenței Curții Constituționale și a judecătorilor acesteia, precum și executarea tuturor hotărârilor acesteia. Comitetul a îndemnat Polonia să publice de îndată în mod oficial toate hotărârile Curții, să se abțină de la a introduce măsuri care împiedică funcționarea eficace a acesteia și să asigure un proces transparent și imparțial pentru numirea membrilor acesteia și securitatea mandatelor acestora, care să îndeplinească toate cerințele sub aspectul legalității în temeiul dreptului național și internațional.
(19) La 7 noiembrie 2016, Curtea Constituțională a pronunțat o hotărâre privind constituționalitatea dispozițiilor Legii din 22 iulie 2016 privind alegerea președintelui și a vicepreședintelui Curții (10). Ar trebui precizat faptul că, din cauza refuzului a trei judecători ai Curții de a participa la judecarea cauzei (11) și având în vedere faptul că cei trei judecători desemnați legal în octombrie 2015 de cea de a șaptea legislatură a Seimului nu și-au preluat atribuțiile de judecători ai Curții, Curtea Constituțională a trebuit să își modifice componența, trecând de la un complet extins la un complet de cinci judecători. Curtea Constituțională nu a mai putut să pronunțe hotărâri în complet de judecată extins de la 11 august 2016. La 10 noiembrie 2016, a fost necesară suspendarea audierii unei cauze în complet extins, deoarece nu s-a putut întruni cvorumul pentru completul de judecată extins. În plus, la 30 noiembrie și la 8 decembrie 2016, Adunarea generală nu a reușit să adopte o rezoluție cu privire la prezentarea candidaților pentru funcția de președinte al Curții Constituționale, deoarece nu s-a putut întruni cvorumul prevăzut prin lege.
(20) La 1 decembrie 2016, Senatul a adoptat Legea din 30 noiembrie 2016 privind statutul juridic al judecătorilor din cadrul Curții Constituționale (denumită în continuare „Legea privind statutul judecătorilor”).
(21) La 2 decembrie 2016, Senatul a adoptat Legea din 30 noiembrie 2016 privind organizarea și desfășurarea procedurilor în cadrul Curții Constituționale (denumită în continuare „Legea privind organizarea și desfășurarea procedurilor”).
(22) La 14 decembrie 2016, Parlamentul European a desfășurat o dezbatere privind situația statului de drept din Polonia. În cursul acestei dezbateri, Comisia a solicitat autorităților poloneze, în regim de urgență, să nu pună în aplicare noile legi înainte de examinarea constituționalității acestora de către Curtea Constituțională.
(23) La 15 decembrie 2016, Senatul a adoptat Legea din 13 decembrie 2016 de punere în aplicare a Legii privind organizarea și desfășurarea procedurilor și a Legii privind statutul judecătorilor (denumită în continuare „Legea de punere în aplicare”).
(24) La 19 decembrie 2016, președintele republicii a semnat cele trei acte legislative menționate mai sus, care au fost publicate în Monitorul Oficial. În aceeași zi, președintele republicii l-a numit pe judecătorul Julia Przyłębska, un judecător ales de noul Seim, în funcția de președinte în exercițiu al Curții Constituționale.
(25) La 20 decembrie 2016, judecătoarea Julia Przyłębska i-a admis pe cei trei judecători desemnați de cea de a opta legislatură a Seimului fără un temei juridic valabil să își preia atribuțiile în cadrul Curții și a convocat o reuniune a Adunării generale pentru aceeași zi. Având în vedere termenul scurt, un judecător nu a putut să participe la reuniune și a solicitat amânarea reuniunii pentru ziua următoare. Judecătorul Julia Przyłębska a refuzat și încă alți șapte judecători nu au participat la reuniune. La reuniune au participat doar șase judecători, inclusiv cei trei judecători desemnați ilegal, precum și doi candidați aleși, Julia Przyłębska și Mariusz Muszyński, ale căror candidaturi au fost propuse președintelui republicii.
(26) La 21 decembrie 2016, președintele republicii a numit-o pe judecătoarea Julia Przyłębska în funcția de președinte al Curții Constituționale,