Recitale
(1) Uniunea Europeană este fondată pe un set de valori comune, consacrate în articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană, printre care se numără respectul față de statul de drept. Dincolo de sarcina sa de a asigura respectarea legislației UE, Comisia este responsabilă, împreună cu Parlamentul European, statele membre și Consiliu, și de garantarea valorilor comune ale Uniunii.
(2) Din acest motiv, ținând cont de responsabilitățile sale prevăzute în tratate, Comisia a adoptat la 11 martie 2014 Comunicarea „Un nou cadru al UE pentru consolidarea statului de drept” (1). Acest Cadru privind statul de drept prezintă felul în care Comisia va reacționa în cazul apariției într-un stat membru al Uniunii a unor indicii clare de amenințări la adresa statului de drept și explică principiile pe care le presupune statul de drept.
(3) Cadrul privind statul de drept include orientări pentru un dialog între Comisie și statul membru în cauză, pentru a preveni escaladarea amenințărilor sistemice la adresa statului de drept.
(4) Scopul acestui dialog este de a permite Comisiei să găsească o soluție împreună cu statul membru în cauză pentru a preveni apariția unei amenințări sistemice la adresa statului de drept, care s-ar putea transforma într-un „risc clar de încălcare gravă”, ce ar putea necesita aplicarea procedurii prevăzute la articolul 7 din TUE. În cazul în care există indicii clare de amenințare sistemică la adresa statului de drept într-un stat membru, Comisia poate iniția un dialog cu acel stat membru conform Cadrului privind statul de drept.
(5) Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene și a Curții Europene pentru Drepturile Omului, precum și toate documentele Consiliului Europei, bazate în mare parte pe expertiza Comisiei pentru democrație prin drept („Comisia de la Veneția”), furnizează o listă neexhaustivă a acestor principii, definind astfel sensul de bază al statului de drept ca valoare comună a Uniunii, în conformitate cu articolul 2 din Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE). Printre aceste principii se numără legalitatea, care implică un proces de adoptare a legislației transparent, desfășurat în condiții de responsabilizare, democratic și pluralist, securitatea juridică, interzicerea caracterului arbitrar al puterilor executive, instanțe independente și imparțiale, precum și un control jurisdicțional eficace, care să includă respectul față de drepturile fundamentale și egalitatea în fața legii (2). Pe lângă susținerea acestor principii și valori, instituțiile de stat mai au datoria de a coopera în mod loial.
(6) Cadrul trebuie aplicat în situații în care autoritățile unui stat membru iau măsuri sau tolerează situații care pot afecta sistematic și negativ integritatea, stabilitatea sau buna funcționare a instituțiilor, precum și a mecanismelor de salvgardare stabilite la nivel național pentru protejarea statului de drept (3) . Scopul aplicării cadrului este acela de a contracara amenințările la adresa statului de drept care au caracter sistemic (4). Este vorba de situații în care sunt amenințate ordinea politică, instituțională și/sau juridică a unui stat membru ca atare, structura sa constituțională, separarea puterilor, independența sau imparțialitatea sistemului judiciar sau sistemul său de control judiciar, inclusiv controlul constituțional, în cazul în care există (5). Cadrul trebuie activat în situații în care „garanțiile statului de drept” de la nivel național nu par să poată răspunde în mod eficient acestor amenințări.
(7) Cadrul privind statul de drept are trei etape. În prima etapă („Evaluarea de către Comisie”), Comisia adună și examinează toate informațiile relevante și stabilește dacă există indicii clare privind o amenințare sistemică la adresa statului de drept. Dacă, în urma acestei evaluări preliminare, Comisia este de părere că există o amenințare sistemică la adresa statului de drept, aceasta va iniția un dialog cu statul membru în cauză, transmițând un „aviz privind statul de drept”, în care își va motiva preocupările, și acordându-i statului membru în cauză posibilitatea de a răspunde. Avizul ar putea fi rezultatul unui schimb de corespondență și al întâlnirilor cu autoritățile competente și ar putea fi urmat de alte schimburi. În a doua etapă („Recomandarea Comisiei”), dacă problema nu a fost rezolvată în mod satisfăcător, Comisia poate emite o „recomandare privind statul de drept” adresată statului membru. În acest caz, Comisia indică motivele sale de îngrijorare și recomandă ca statul membru să rezolve problemele identificate într-un termen stabilit și să comunice Comisiei măsurile luate în acest sens. În a treia etapă („Urmărirea aplicării recomandărilor Comisiei”), Comisia monitorizează modul în care statul membru dă curs recomandării care i-a fost adresată. Întregul proces se bazează pe un dialog continuu între Comisie și statul membru respectiv. Dacă nu există rezultate satisfăcătoare în termenul prevăzut, se poate recurge la procedura prevăzută la articolul 7 din TUE; aceasta poate fi aplicată ca reacție la o propunere motivată formulată de o treime din statele membre, de Parlamentul European sau de Comisie.
(8) În noiembrie 2015, Comisia a aflat de existența în Polonia a unei controverse cu privire la componența Curții Constituționale, precum și la scurtarea mandatelor președintelui și vicepreședintelui acestei instanțe. Curtea Constituțională a pronunțat două hotărâri în acest sens, una la 3 decembrie și una la 9 decembrie 2015.
(9) La 22 decembrie 2015, Seimul a adoptat o lege de modificare a legii privind Curtea Constituțională, care se referea la funcționarea Curții și la independența judecătorilor săi (6).
(10) Într-o scrisoare din 23 decembrie 2015 transmisă guvernului polonez (7), Comisia cerea să fie informată asupra situației constituționale din Polonia, inclusiv asupra măsurilor avute în vedere de către autoritățile poloneze în ceea ce privește cele două hotărâri ale Curții Constituționale menționate mai sus. Cu privire la modificările introduse prin legea privind Curtea Constituțională, adoptată la 22 decembrie 2015, Comisia afirma în scrisoare că speră ca această lege să nu fie adoptată sau cel puțin să nu intre în vigoare până când toate neclaritățile cu privire la impactul ei asupra independenței și a funcționării Curții Constituționale nu vor fi fost evaluate pe deplin și în mod adecvat. Comisia mai recomanda autorităților poloneze să coopereze cu Comisia de la Veneția din cadrul Consiliului Europei.
(11) La 23 decembrie 2015, guvernul polonez a cerut avizul Comisiei de la Veneția cu privire la legea adoptată la 22 decembrie 2015. Cu toate acestea, Parlamentul polonez nu a așteptat avizul respectiv înainte de a adopta alte măsuri, iar legea a fost publicată în Monitorul Oficial și a intrat în vigoare la 28 decembrie 2015.
(12) La 30 decembrie 2015, Comisia a scris guvernului polonez (8) pentru a cere noi informații cu privire la propunerile de reformă referitoare la canalele publice de radiodifuziune și televiziune poloneze. La 31 decembrie 2015, senatul polonez a adoptat „mica lege privind mass-media”, referitoare la consiliile de administrație și de supraveghere ale televiziunii publice poloneze și ale radioului public. La 7 ianuarie 2016, Comisia a primit un răspuns din partea guvernului polonez (9) la scrisoarea despre legea privind mass-media, în care se nega orice impact nefavorabil asupra pluralismului media. La 11 ianuarie, Comisia a primit un răspuns din partea guvernului polonez cu privire la reforma Curții Constituționale (10). Aceste răspunsuri nu au făcut să dispară îngrijorările existente.
(13) La 13 ianuarie 2016, Colegiul Comisarilor a organizat prima dezbatere de orientare pentru a evalua situația din Polonia. Comisia a decis să examineze situația conform Cadrului privind statul de drept și l-a mandatat pe prim-vicepreședintele Timmermans să intre în dialog cu instituțiile Republicii Polone pentru a clarifica problemele actuale și pentru a identifica posibilele soluții. În aceeași zi, Comisia a scris guvernului polonez (11), informându-l asupra faptului că examina situația conform Cadrului privind statul de drept și că dorește să se angajeze într-un dialog cu instituțiile Republicii Polone pentru a clarifica problemele curente și pentru a identifica posibilele soluții. La 19 ianuarie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (12), oferindu-se să contribuie cu expertiză și să discute problemele legate de noua lege privind mass-media.
(14) La 19 ianuarie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei (13), prezentându-și opiniile în disputa cu privire la numirea judecătorilor și făcând referire printre altele la cutuma constituțională legată de numirea judecătorilor. Guvernul polonez a enumerat o serie de efecte pozitive pe care le-ar avea modificarea Legii privind Curtea Constituțională.
(15) În aceeași zi, Parlamentul European a desfășurat o dezbatere în plen asupra situației din Polonia.
(16) La 1 februarie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (14) pentru a atrage atenția că hotărârile Curții Constituționale cu privire la numirea judecătorilor tot nu fuseseră puse în aplicare. Scrisoarea mai sublinia nevoia de a examina mai departe modificarea Legii privind Curtea Constituțională, mai ales „efectul combinat” al diverselor schimbări efectuate, cerând mai multe explicații detaliate. Scrisoarea mai cerea informații cu privire la legile care fuseseră adoptate recent, mai ales noua Lege a administrației publice, Legea de modificare a legii Poliției și alte câteva legi, precum și cu privire la Legea Parchetului și la reformele legislative care erau avute în vedere, mai ales viitoarele reforme legate de legislația privind mass-media.
(17) La 29 februarie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei (15), oferind mai multe clarificări cu privire la mandatul președintelui Curții Constituționale. Scrisoarea clarifica faptul că hotărârea Curții din 9 decembrie 2015 prevedea că dispozițiile interimare ale legii modificate care prevedeau încheierea mandatului președintelui fuseseră declarate neconstituționale și nule. Ca urmare, actualul președinte al Curții Constituționale își putea continua mandatul conform vechii legislații până la expirarea acestuia, la 19 decembrie 2016. Scrisoarea mai afirma că mandatul următorului președinte urma să fie de trei ani. Scrisoarea mai cerea clarificări cu privire la afirmațiile repetate ale Comisiei potrivit cărora hotărârile irevocabile și definitive ale Curții Constituționale nu ar fi fost puse în aplicare, precum și clarificări privind motivul pentru care Comisia considera că deciziile de alegere a trei judecători ai Curții Constituționale din 2 decembrie 2015 nu erau conforme cu hotărârea ulterioară a Curții.
(18) La 3 martie 2016, Comisia a scris guvernului polonez (16), oferind clarificări cu privire la problema numirii judecătorilor, ca răspuns la cererile formulate de guvernul polonez în scrisoarea din 29 februarie 2016. Cu privire la modificarea Legii privind Curtea Constituțională, scrisoarea nota că, potrivit unei evaluări preliminare, anumite modificări, atât la nivel individual, cât și prin efectul lor combinat, făceau mai dificile condițiile în care Curtea Constituțională putea controla constituționalitatea noilor proiecte de legi adoptate; scrisoarea cerea explicații mai amănunțite în această privință. Scrisoarea mai cerea informații despre alte legi care fuseseră adoptate recent și alte reforme legislative care erau avute în vedere.
(19) La 9 martie 2016, Curtea Constituțională a decis că legea adoptată la 22 decembrie 2015 este neconstituțională. Hotărârea nu a fost încă publicată de către Guvern în Monitorul Oficial, ceea ce înseamnă că aceasta nu poate avea efecte juridice.
(20) La 11 martie 2016, Comisia de la Veneția a adoptat propriul aviz „despre modificările Legii din 25 iunie 2015 privind Curtea Constituțională” (17). Cu privire la numirea judecătorilor, avizul invita Parlamentul Poloniei să găsească o soluție întemeiată pe normele statului de drept, respectând hotărârile Curții. În cadrul avizului se mai considera și că, printre altele, un cvorum ridicat, cerința unei majorități de două treimi pentru adoptarea hotărârilor și regula strictă care făcea imposibilă rezolvarea cazurilor urgente, ar fi făcut, mai ales prin efectul combinat al acestor norme, ca instanța constituțională să nu își poată exercita atribuțiile. În fine, se considera că refuzul de a publica hotărârea din 9 martie 2016 ar conduce la adâncirea crizei constituționale din Polonia.
(21) La 21 martie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei, invitându-l pe prim-vicepreședintele Timmermans la o întâlnire în Polonia pentru a evalua dialogul deja avut între guvernul polonez și Comisie și pentru a decide cum să continue acest dialog în mod imparțial, bazat pe dovezi și cooperativ.
(22) La 31 martie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei oferind noi informații și evaluări juridice cu privire la disputa privind Curtea Constituțională din Polonia. La 5 aprilie 2016 au avut loc întâlniri la Varșovia între prim-vicepreședintele Timmermans și ministrul afacerilor externe al Poloniei, ministrul justiției, viceprim-ministrul, precum și președintele și vicepreședintele Curții Constituționale. În urma acestor întâlniri, au avut loc alte întâlniri între guvernul polonez, reprezentat de ministrul justiției, și Comisie.
(23) În urma hotărârii din 9 martie 2016, Curtea Constituțională și-a reluat adjudecarea cauzelor. Guvernul polonez nu a participat la aceste proceduri și hotărârile pronunțate de Curtea Constituțională după data de 9 martie 2016 nu au fost încă publicate de Guvern în Monitorul Oficial (18).
(24) La 13 aprilie 2016, Parlamentul European a adoptat Rezoluția referitoare la situația din Polonia, printre altele cerând guvernului polonez să respecte, să publice și să aplice integral și fără întârziere hotărârea Curții Constituționale din 9 martie 2016 și să pună în aplicare hotărârile din 3 și 9 decembrie 2015 și făcând apel la guvernul polonez să pună în aplicare integral recomandările Comisiei de la Veneția.
(25) La 20 aprilie 2016 a avut loc o întâlnire între Comisie și reprezentanți ai Rețelei Președinților Curților Supreme de Justiție a UE și reprezentanți ai Conferinței Curților Constituționale Europene pentru a discuta situația din Polonia.
(26) La 26 aprilie 2016, Adunarea Generală a Curții Supreme din Polonia a adoptat o rezoluție prin care atesta că hotărârile Curții Constituționale erau valabile chiar dacă guvernul polonez refuză să le publice în Monitorul Oficial.
(27) La 29 aprilie 2016, un grup de membri ai Seimului au supus atenției acestui for o propunere legislativă de adoptare a unei noi Legi privind Curtea Constituțională, care să înlocuiască actuala lege. Propunerea conținea mai multe dispoziții care fuseseră deja criticate de Comisia de la Veneția în avizul său emis la 11 martie 2016 și declarate neconstituționale de către Curte în hotărârea sa din 9 martie 2016. Acest lucru includea cerința unei majorități de două treimi pentru adoptarea deciziilor în cazul controlului constituționalității „abstract” al noilor legi adoptate. În luna aprilie, în cadrul Seimului a fost alcătuit un grup de experți care să ajute la pregătirea noului proiect de lege privind Curtea Constituțională.
(28) La 24 mai 2016, prim-vicepreședintele Timmermans a avut întâlniri la Varșovia cu prim-ministrul Poloniei, cu președintele și vicepreședintele Curții Constituționale, cu Avocatul Poporului, cu primarul orașului Varșovia și cu membri ai partidelor de opoziție din Seim. La 26 mai 2016, prim-vicepreședintele Timmermans a avut o întâlnire la Bruxelles cu viceprim-ministrul Poloniei. Ulterior au avut loc și alte schimburi și întâlniri între Comisie și guvernul polonez.
(29) Cu toate acestea, în pofida schimburilor detaliate și constructive dintre Comisie și guvernul polonez, acestea nu au putut să facă să dispară îngrijorările Comisiei. La 1 iunie 2016, Comisia a adoptat un aviz cu privire la statul de drept din Polonia. Ca urmare a dialogului continuu dintre autoritățile poloneze care a avut loc din 13 ianuarie, Comisia a considerat necesar să formalizeze evaluarea situației curente prin acest aviz. Avizul exprima îngrijorările Comisiei și ajuta la orientarea dialogului curent cu autoritățile poloneze înspre găsirea unei soluții.
(30) La 24 iunie 2016, guvernul polonez a scris Comisiei confirmând primirea avizului acesteia cu privire la Statul de Drept din 1 iunie (19). Scrisoarea informa Comisia despre situația în care se afla activitatea în Parlamentul Poloniei, inclusiv despre o nouă Lege privind Curtea Constituțională, și exprima convingerea că eforturile depuse de Parlament reprezintă modul corect de a găsi o soluție constructivă. Ca urmare, dialogul dintre Comisie și guvernul polonez a continuat.
(31) La 22 iulie 2016, Seimul a adoptat o nouă lege privind Curtea Constituțională, care înlocuia Legea din 25 iunie 2015 privind Curtea Constituțională. O primă lectură a avut loc la 10 iunie 2016, o a doua a început la 5 iulie 2016, iar a treia s-a încheiat în 7 iulie. Senatul a adoptat modificările la 21 iulie 2016. Seimul a adoptat legea, cu modificările introduse de senat, la 22 iulie 2016. Înainte ca legea să intre în vigoare, aceasta trebuie semnată de președintele republicii și publicată în Monitorul Oficial. Comisia a transmis observații și a discutat conținutul proiectului de lege împreună cu autoritățile poloneze, în diverse etape ale procesului legislativ,