Recitale
(1) La solicitarea Portugaliei, în data de 17 mai 2011, Consiliul a acordat acestei țări asistență financiară prin Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE (2). Respectiva asistență financiară a fost acordată pentru susținerea unui program solid de reforme economice și financiare (denumit în continuare „programul”) care urmărește să restabilească încrederea, să faciliteze revenirea economiei la creștere durabilă și să asigure stabilitatea financiară în Portugalia, în zona euro și în Uniune.
(2) Din motive tehnice legate de disponibilitatea datelor, care sunt independente de acțiunile autorităților portugheze, cea de-a douăsprezecea și ultima reevaluare din cadrul programului nu poate începe înainte de jumătatea lunii aprilie 2014. În același timp, perioada de disponibilitate a asistenței financiare urmează să expire la 18 mai 2014. Pentru a permite o analiză completă și riguroasă a respectării condițiilor de acordare a asistenței în cadrul reevaluării finale, etapă care reprezintă o condiție pentru deblocarea ultimei tranșe, o scurtă prelungire tehnică, cu șase săptămâni, a perioadei de disponibilitate a asistenței financiare reprezintă o formalitate necesară.
(3) În conformitate cu articolul 3 alineatul (10) din Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE, Comisia, împreună cu Fondul Monetar Internațional (FMI) și în colaborare cu Banca Centrală Europeană (BCE), a efectuat, în perioada 20-28 februarie 2014, cea de-a unsprezecea reevaluare a progreselor înregistrate de autoritățile portugheze în ceea ce privește punerea în aplicare a măsurilor convenite în cadrul programului.
(4) În ceea ce privește produsul intern brut (PIB) real în 2013, rezultatele sunt mai bune decât cele previzionate în cadrul celei de-a zecea reevaluări din cadrul programului. În prezent, se estimează că valoarea sa a scăzut cu 1,4 % (o creștere de 0,2 puncte procentuale). Acesta este rezultatul unei creșteri pozitive robuste în al patrulea trimestru al anului 2013 și al revizuirilor statistice în sens crescător pentru trimestrele anterioare. Indicatorii pe termen scurt indică o redresare economică și mai puternică pentru anul în curs. Pe o bază anuală, se estimează că PIB-ul real va trece la valori pozitive în 2014 și se va menține în acest registru în 2015, cu o creștere de 1,2 % și, respectiv, de 1,5 %. Perspectivele de pe piața forței de muncă s-au îmbunătățit și ele, însă rata șomajului rămâne ridicată. Se preconizează că aceasta va scădea până la valoarea de 15,7 % în 2014 și va continua să scadă în anii următori. Continuă să existe riscuri de evoluții negative în ceea ce privește perspectivele macroeconomice, deoarece redresarea preconizată depinde de existența unor evoluții pozitive pe piața financiară și comercială, care depind, la rândul lor, de un cadru mai amplu la nivel european.
(5) Potrivit estimărilor, în anul 2013, deficitul public general a scăzut la circa 4,5 % din PIB în termeni SEC 95 (fără a lua în calcul recapitalizările băncilor; luând în calcul recapitalizările băncilor, valoarea ar fi de aproximativ 4,9 %). Astfel, deficitul public ar fi cu aproape 1 % din PIB mai mic decât obiectivul de 5,5 % din PIB. Rezultatele mai bune decât cele prevăzute se explică, în principal, prin încasări din impozite care au depășit așteptările (datorită aplicării unei taxe cu caracter excepțional și a măsurilor de recuperare a datoriilor aferente sistemului de securitate socială), precum și prin înregistrarea unui nivel sub așteptări al cheltuielilor administrației centrale (de exemplu, cheltuieli legate de achiziționarea de bunuri și servicii și cheltuieli de capital). În schimb, veniturile nefiscale au fost sub așteptări. Efortul bugetar global, măsurat în raport cu îmbunătățirea soldului structural, este estimat la 1 % din PIB.
(6) Stocul de arierate interne a scăzut cu aproximativ 1,2 miliarde EUR (0,7 % din PIB) pe fondul aplicării diferitor programe de recuperare a datoriilor (în sectorul sănătății și în sectoarele locale și regionale). Se constată însă acumularea de noi arierate, deși într-un ritm redus.
(7) Reportarea din execuția bugetului din 2013 și ameliorarea perspectivelor macroeconomice pentru 2014 sunt estimate să aibă un impact pozitiv echivalent cu 0,7 % din PIB asupra scenariului de referință pentru conturile bugetare din 2014. Se estimează că efectul de reportare pozitiv va determina o creștere de circa 0,2 % din PIB, în timp ce un nivel estimat de 0,5 % din PIB s-ar explica prin creșterea veniturilor și a contribuțiilor la asigurările sociale, precum și prin diminuarea cheltuielilor cu șomajul, datorită revizuirii ascendente a creșterii economice și a ocupării forței de muncă, în paralel cu revizuirea descendentă a ratei șomajului.
(8) Deficitul țintă de 4 % din PIB pentru anul 2014 este sprijinit de măsuri de consolidare reprezentând 2,3 % din PIB, care sunt incluse în bugetul pe 2014, precum și de alte acte legislative conexe. Aceste măsuri au cu precădere un caracter permanent și se bazează predominant pe reducerea cheltuielilor. Măsurile de consolidare în valoare de aproximativ 1,8 % din PIB se bazează pe revizuirea cheltuielilor publice și sunt completate de măsuri de creștere a veniturilor la scară mai mică, în valoare de aproximativ 0,4 % din PIB, precum și de o serie de măsuri cu caracter excepțional în valoare de circa 0,1 % din PIB. Măsurile de revizuire a cheltuielilor publice se desfășoară de-a lungul a trei axe principale: (i) reducerea masei salariale din sectorul public, prin măsuri precum desființarea posturilor inutile din anumite subsectoare și revizuirea grilei de salarizare; (ii) reforma pensiilor, în special prin creșterea vârstei de pensionare la 66 de ani și introducerea unor modificări la condițiile de acordare a pensiilor de urmaș; (iii) reforme sectoriale având drept obiectiv reducerea costurilor cu personalul, a consumului intermediar și a investițiilor în rândul ministerelor de resort. Printre celelalte măsuri permanente de creștere a veniturilor se numără mărirea impozitelor pe mașinile de serviciu și a accizelor la alcool și tutun. Majoritatea actelor legislative care stau la baza măsurilor permanente de consolidare au intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2014.
(9) Având în vedere îmbunătățirea perspectivelor macroeconomice și reportarea pozitivă din 2013, riscurile privind realizarea obiectivelor fiscale pentru anul 2014 au devenit mai echilibrate decât în trecut, întrucât măsurile avute în vedere prevăd răspunsuri la eventualele presiuni bugetare și riscuri legate de punerea în aplicare. Ar putea apărea presiuni mai mari în special pentru unele categorii de venituri (de exemplu, veniturile din proprietate), precum și pentru consumul intermediar și transferurile sociale. În plus, pe lângă întârzierile în aplicarea unor măsuri permanente, riscurile legate de punerea în aplicare sunt în primul rând de natură juridică: patru dintre măsurile incluse în legea bugetului au fost înaintate Curții Constituționale (inclusiv revizuirea grilei de salarizare și modificările condițiilor de acordare a pensiei de urmaș), existând posibilitatea ca și alte măsuri din bugetul suplimentar, publicat de curând, să fie contestate.
(10) În 2013, ponderea datoriei în PIB a atins valoarea de 128,8 %. Se preconizează o scădere treptată a datoriei începând cu acest an, urmând ca ponderea acesteia în PIB să înregistreze, în 2014, valoarea de 126,7 %. Potrivit estimărilor, scăderea din 2014 va fi susținută parțial prin utilizarea, în continuare, a depozitelor în numerar, precum și prin transferul, în curs de desfășurare, a portofoliului securității sociale de la active străine la titluri de stat. Se preconizează că datoria netă rămâne sub nivelul de 120 % din PIB la sfârșitul anului 2014.
(11) Procesul de ajustare bugetară este completat printr-o serie de măsuri bugetare structurale, pentru a îmbunătăți controlul asupra cheltuielilor publice și colectarea veniturilor: — în ceea ce privește gestionarea finanțelor publice, sistemul de control al angajamentelor dă rezultate, prin limitarea acumulării de noi arierate, dar punerea sa în aplicare trebuie monitorizată îndeaproape, pentru a se garanta că angajamentele sunt acoperite de fondurile disponibile și că nu se acumulează noi arierate. O serie de noi arierate se acumulează în special din cauza dezechilibrelor structurale în unele spitale de stat, precum și în societatea de căi ferate Comboios de Portugal. Planurile strategice menite să sprijine viabilitatea financiară a acestor întreprinderi de stat și să împiedice acumularea de noi arierate în 2014 sunt în curs de evaluare. Reformarea substanțială a legii-cadru a bugetului înregistrează progrese. Ca un prim pas, legea-cadru a bugetului ar trebui modificată la sfârșitul lunii martie 2014, pentru a se asigura transpunerea integrală a cerințelor prevăzute de tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare și pachetul de reglementare în domeniul guvernanței economice, cunoscut ca pachetul celor șase acte legislative; — cu toate că s-au înregistrat progrese în renegocierea parteneriatelor public-privat (PPP), procesul nu a putut fi încheiat înainte de sfârșitul anului 2013, așa cum era prevăzut. O parte din economii a fost realizată în 2013; cu toate acestea, economiile care nu s-au concretizat în 2013 se vor realiza în cursul acestui an, venind în completarea economiilor importante preconizate pentru 2014 și pentru anii următori. În medie, întreprinderile de stat au ajuns la echilibru operațional atât în 2012, cât și în 2013, fiind prevăzute reforme suplimentare pentru a se evita o eventuală nouă deteriorare a rezultatelor acestora. Privatizarea a înregistrat progrese satisfăcătoare, iar încasările depășesc obiectivul stabilit în cadrul programului; — continuă reformele destinate creării unui model modern de gestionare a riscurilor de nerespectare a legislației în cadrul administrației fiscale. Noua unitate pentru gestionarea riscurilor este acum operațională, încercând în primul rând să asigure o mai bună respectare a legislației de către anumite grupuri de contribuabili, cum ar fi lucrătorii independenți și persoanele cu averi nete foarte mari. Lupta împotriva fraudei și a evaziunii fiscale continuă, prin inițiative precum noul sistem de loterie a taxei pe valoarea adăugată; — reforma administrației publice este în curs de aplicare, scopul său fiind modernizarea și raționalizarea ocupării forței de muncă și a entităților din sectorul public. O serie de reforme esențiale în administrația publică sprijină revizuirea cheltuielilor publice și strategia de consolidare pentru anul 2014. Printre acestea se numără: (i) măsurile privind ocuparea forței de muncă în sectorul public, care vizează schimbarea componenței personalului, în favoarea unor funcționari publici cu înaltă calificare, mai bine formați (de exemplu, prin încheierea de comun acord a contractelor de muncă și aplicarea unei scheme de recalificare); (ii) revizuirea grilei de salarizare și stabilirea unei grile unice pentru suplimentele salariale (preconizată să intre în vigoare până la sfârșitul lunii decembrie și, respectiv, sfărșitul lunii iunie 2014); (iii) adaptarea normelor actuale privind ocuparea forței de muncă în sectorul public, în vederea respectării structurii codului muncii din sectorul privat, prin intermediul unei noi legi generale a muncii în administrația publică; (iv) alinierea sistemului de pensii pentru angajații din sectorul public la sistemul de pensii general. Alte reforme recente ale administrației publice includ punerea în aplicare a strategiei serviciilor partajate în domeniul resurselor financiare, în toate structurile care urmează să fie acoperite de inițiativă.
(12) În sectorul sănătății, punerea în aplicare a politicilor și a reformelor înregistrează în continuare progrese și generează economii prin creșteri ale eficienței. Existența unui stoc important de arierate este puternic, deși nu exclusiv, legată de subfinanțarea persistentă a spitalelor de stat în raport cu serviciile furnizate de acestea. Autoritățile portugheze își mențin angajamentul față de punerea în aplicare a actualei reforme a spitalelor și față de perfecționarea măsurilor legate de produsele farmaceutice, achizițiile publice centralizate și îngrijirea medicală primară.
(13) Au fost realizate progrese suplimentare în ceea ce privește punerea în aplicare a unor reforme structurale de stimulare a creșterii economice și a competitivității. Autoritățile portugheze au adoptat măsuri suplimentare pentru a reduce șomajul și pentru a stimula eficiența pieței muncii. Se discută în prezent despre ce alte noi îmbunătățiri s-ar putea aduce sistemului de negociere a salariilor, precum și despre ce măsuri s-ar putea lua pentru a reduce nivelul ridicat de segmentare a pieței forței de muncă. Un proiect de lege privind revizuirea definiției din codul muncii a concedierilor individuale justificate a fost trimis Parlamentului, după ce o serie de modificări anterioare au fost respinse de Curtea Constituțională. Sistemul de asistență pentru căutarea unui loc de muncă și măsuri de activare a înregistrat noi progrese.
(14) Au fost puse în aplicare reforme relevante în sistemul de învățământ. Autoritățile portugheze s-au angajat să evalueze și să supravegheze în mod continuu aceste reforme. În același timp, Portugalia a aprobat un decret-lege de înființare a unui curs de formare de scurtă durată și urmează să emită un altul, prin care să creeze normele care reglementează școlile profesionale de referință.
(15) Guvernul portughez a introdus o nouă taxă aplicabilă operatorilor din domeniul energiei, care necesită o monitorizare atentă pentru a nu afecta prețurile pentru utilizatorii finali.. Guvernul va prezenta măsuri concrete pentru a aborda restul de rente excesive și a reduce în continuare costul energiei pentru economie.
(16) Reformele în sectorul transporturilor au înregistrat progrese în perioada analizată, însă într-un ritm mai lent decât s-a preconizat. În urma prezentării priorităților proiectelor de infrastructură, se așteaptă o viziune clară, pe termen lung, a sistemului de transport până la a douăsprezecea reevaluare. Între timp, cadrul juridic de reglementare a autorității de reglementare în sectorul transporturilor (AMT) a fost aprobat în martie 2014. Sunt necesare reforme politice suplimentare în sectorul portuar, pentru a stimula competitivitatea Portugaliei. În ceea ce privește serviciile de transport urban și feroviar, autoritățile portugheze trebuie să își intensifice eforturile pentru a-și consolida viabilitatea financiară, competitivitatea și eficiența.
(17) Progresele referitoare la adoptarea modificărilor legislative de transpunere a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului (3) au continuat, deși într-un ritm modest. S-au înregistrat noi întârzieri în adoptarea legislației în domeniul construcțiilor și a legii de modificare a regimului juridic al universităților, precum și în transmiterea către Parlament a statutelor modificate ale organismelor profesionale, în urma adoptării legii-cadru orizontale privind organizațiile profesionale de stat. S-au constatat progrese în direcția asigurării deplinei operaționalități a ghișeului unic.
(18) În urma implementării integrale a noului cadru legislativ, reforma privind contractele de închiriere în mediul urban se află în curs de desfășurare. Totuși, este necesar ca impactul reformei să fie evaluat în permanență.
(19) Normele interne ale autorităților naționale de reglementare sunt în curs de modificare, în urma adoptării legii-cadru a autorităților naționale de reglementare care stabilește principiile esențiale care stau la baza funcționării acestora. O parte dintre norme au fost deja aprobate.
(20) Măsurile de îmbunătățire a cadrului de acordare a licențelor și de reducere a poverii administrative au avansat, iar în prezent se întocmește un inventar al reglementărilor împovărătoare. Cu toate acestea, s-au înregistrat întârzieri în aplicarea principiului „one-in/one-out” (potrivit căruia o reglementare veche trebuie să dispară atunci când apare o reglementare nouă) și a măsurilor de planificare teritorială și de mediu, precum și în revizuirea regimurilor de acordare a licențelor pentru prospecțiuni geologice și minerit.
(21) Rezerva de capital a băncilor rămâne suficientă la toate nivelurile, atunci când se evaluează capitalul băncilor în baza normelor privind cerințele de capital stabilite în Directiva 2013/36/UE a Parlamentului European și a Consiliului (4). Aceste norme privind cerințele de capital s-au aplicat începând cu ianuarie 2014, cu un prag al ponderii fondurilor proprii de nivel 1 de bază stabilit la 7 % pentru toate băncile și un supliment de 1 punct procentual pentru cele mai mari patru bănci. Raportul credite acordate/depozite retrase la nivel de sistem a scăzut la 117,0 % și este probabil că va scădea în continuare până la sfârșitul anului 2014.
(22) În același timp, se intensifică în mod continuu eforturile de diversificare a surselor de finanțare a întreprinderilor. Guvernul portughez a desemnat experții pentru comitetul care instituie o instituție financiară pentru dezvoltare (IFD). Comitetul este însărcinat cu elaborarea documentelor de înființare a IFD, în special a statutului, precum și cu întocmirea unui plan strategic de afaceri și stabilirea structurii noii entități. Obiectivul IFD este de a simplifica și centraliza implementarea instrumentelor financiare care beneficiază de contribuții din fondurile structurale și de investiții europene și permit furnizarea de resurse financiare pentru întreprinderi.
(23) Autoritățile portugheze s-au angajat să pregătească, în consultare cu Banco de Portugal, un plan strategic care vizează identificarea unor soluții la problema supraîndatorării corporative, precum și sprijinirea realocării de capital către sectoarele productive ale economiei, promovând în același timp stabilitatea financiară.
(24) Au fost puse în aplicare măsuri pentru îmbunătățirea guvernanței, eficienței și practicilor de administrare a riscurilor în cadrul sistemului național de garantare, care gestionează liniile de credit finanțate de guvern. O nouă metodologie de stabilire a plafoanelor maxime pentru rata dobânzilor este aplicată în prezent pentru împrumuturile garantate.
(25) Având în vedere evoluțiile menționate, este necesar ca Decizia de punere în aplicare 2011/344/UE să fie modificată,