Articolul text
Text integral
2013/C 170/01 CONSILIUL GENERAL AL COMITETULUI EUROPEAN PENTRU RISC SISTEMIC, având în vedere Regulamentul (UE) nr. 1092/2010 al Parlamentului European și al Consiliului din 24 noiembrie 2010 privind supravegherea macroprudențială la nivelul Uniunii Europene a sistemului financiar și de înființare a unui Comitet european pentru risc sistemic (1), în special articolul 3 alineatul (2) literele (b), (d) și (f) și articolele 16-18, având în vedere Decizia CERS/2011/1 a Comitetului european pentru risc sistemic din 20 ianuarie 2011 de adoptare a Regulamentului de procedură al Comitetului european pentru risc sistemic (2), în special articolul 15 alineatul (3) litera (e) și articolele 18-20, întrucât: ADOPTĂ PREZENTA RECOMANDARE: SECȚIUNEA 1 RECOMANDĂRI Recomandarea A – Definirea obiectivelor intermediare Se recomandă autorităților macroprudențiale: Recomandarea B – Selectarea instrumentelor macroprudențiale Se recomandă ca statele membre: Recomandarea C – Strategia politicii Se recomandă autorităților macroprudențiale: Recomandarea D – Evaluarea periodică a obiectivelor intermediare și a instrumentelor Se recomandă autorităților macroprudențiale: Recomandarea E – Piața unică și legislația Uniunii Se recomandă Comisiei ca, în cadrul viitoarelor revizuiri ale legislației Uniunii: SECȚIUNEA 2 PUNERE ÎN APLICARE 1. Interpretare 2. Criterii de punere în aplicare 3. Calendar pentru măsurile aplicate ca urmare a recomandării 4. Monitorizare și evaluare SECȚIUNEA 3 DISPOZIȚII FINALE 1. Consiliere oferită de CERS cu privire la aplicarea instrumentelor macroprudențiale CERS poate oferi consiliere autorităților macroprudențiale cu privire la o mai bună aplicare a instrumentelor macroprudențiale, prin intermediul recomandărilor prevăzute la articolul 16 din Regulamentul (UE) nr. 1092/2010. Aceasta poate include indicatori pentru a ghida aplicarea instrumentelor macroprudențiale. 2. Viitoarea reformă a setului de instrumente macroprudențiale CERS poate avea în vedere, în viitor, extinderea setului orientativ de instrumente macroprudențiale cuprins în prezenta recomandare, prin intermediul unei recomandări în temeiul articolului 16 din Regulamentul (UE) nr. 1092/2010. 1. Introducere Majoritatea statelor membre ale Uniunii au fost sau sunt în proces de a constitui autorități macroprudențiale. Următorul pas în direcția operaționalizării politicii macroprudențiale îl constituie selectarea unor instrumente de politică macroprudențială eficace și eficiente, care vor preveni sau vor atenua riscurile sistemice în sistemul financiar în ansamblu. Prezenta anexă oferă un cadru destinat selectării menționate. Recomandarea CERS privind mandatul macroprudențial al autorităților naționale (1) se referă la identificarea unor obiective de politică intermediare ca „specificații operaționale ale obiectivului final”. Identificarea unor obiective intermediare contribuie la sporirea operaționalității, a transparenței și a caracterului responsabil al politicii macroprudențiale și creează o bază economică pentru selectarea instrumentelor. Prin urmare, cadrul prezentat în anexă se bazează pe un set de obiective intermediare cuprinzătoare, identificate în prealabil. Acesta detaliază modul în care utilizarea unor instrumente orientative ar contribui la realizarea obiectivelor intermediare respective și indicatorii care ar semnala necesitatea activării sau dezactivării lor. Sunt incluse și informații privind temeiul juridic al fiecărui instrument. Se așteaptă ca adoptarea unor acte legislative ale Uniunii să asigure un temei juridic comun pentru unele dintre instrumente. În aplicarea cadrului, autoritățile macroprudențiale ar trebui să aibă ca punct de pornire riscurile la adresa stabilității financiare la nivel național. Aceste riscuri pot să difere de la țară la țară, având în vedere caracteristicile diverse ale sistemelor și ciclurilor financiare în cadrul Uniunii. Prin urmare, și ca o reflectare a faptului că politica macroprudențială se află într-o etapă incipientă de dezvoltare, diferite state membre pot opta pentru instrumente diferite. Totodată, faptul că piețele financiare din Uniune sunt puternic integrate impune, de asemenea, o abordare coordonată. Coordonarea poate spori eficacitatea și eficiența politicii macroprudențiale prin limitarea posibilității de recurgere la arbitraj și la eludarea normelor. Aceasta este, de asemenea, esențială pentru internalizarea efectelor de contagiune pozitive și negative asupra sistemelor financiare și asupra economiilor altor state membre și pentru protejarea funcționării pieței unice. Deși se poate preconiza în timp o mai mare convergență a setului de instrumente macroprudențiale la nivelul Uniunii, aplicarea instrumentelor va trebui adaptată la cicluri financiare divergente și la riscuri eterogene. Anexa este structurată după cum urmează: 2. Identificarea unor obiective intermediare Recomandarea CERS privind mandatul macroprudențial al autorităților naționale solicită statelor membre „să specifice faptul că obiectivul final al politicii macroprudențiale este de a contribui la salvgardarea stabilității sistemului financiar în ansamblu, inclusiv prin consolidarea rezistenței la șocuri a sistemului financiar și prin diminuarea acumulării de riscuri sistemice, asigurând pe această cale o contribuție sustenabilă a sectorului financiar la creșterea economică”. Literatura de specialitate identifică două dimensiuni ale riscului sistemic: structurală și ciclică. Dimensiunea structurală se referă la distribuția riscului la nivelul sistemului financiar. Dimensiunea ciclică are legătură cu tendința băncilor de a-și asuma riscuri excesive în perioadele de avânt economic și de a-și spori în mod excesiv aversiunea față de riscuri în perioadele de declin. Deși luarea în considerare a dimensiunii structurale și a celei ciclice este utilă în scopul identificării factorilor care stau la baza riscului sistemic și a instrumentelor corespunzătoare, este dificil să se facă o distincție clară între cele două dimensiuni, având în vedere legăturile strânse care există între acestea. Identificarea unor obiective intermediare pe baza deficiențelor specifice ale pieței documentate în literatura de specialitate poate permite o clasificare mai clară a instrumentelor macroprudențiale, poate asigura o bază economică pentru calibrarea și utilizarea instrumentelor respective și poate îmbunătăți responsabilizarea autorităților macroprudențiale. În practică, instrumentele macroprudențiale sunt adesea deja asociate unor obiective intermediare. Amortizorul de capital anticiclic, de exemplu, vizează diminuarea riscului sistemic generat de o creștere excesivă a creditelor. Pentru a elabora o perspectivă cuprinzătoare asupra obiectivelor intermediare, prezenta anexă utilizează literatura de specialitate pentru a identifica deficiențele pieței care prezintă relevanță pentru politica macroprudențială și, ulterior, corelează aceste deficiențe cu fiecare obiectiv (Tabelul 1) (2). Primul obiectiv intermediar este atenuarea și prevenirea creșterii excesive a creditelor și a efectului de pârghie. Creșterea excesivă a creditelor a fost identificată ca un factor-cheie al crizelor financiare, în care efectul de pârghie acționează ca un canal de amplificare. Contrastul dintre impactul prăbușirii bulei speculative „dotcom”, care a fost, în mare parte, finanțată din fonduri de capital, și spargerea bulei speculative a creditelor ipotecare subprime, alimentată de credite, ilustrează importanța efectului de pârghie. În această privință, trebuie făcută o distincție între efectul de pârghie în cadrul sistemului financiar și cel între instituțiile financiare și împrumutații din economia reală (prin compensarea creanțelor din interiorul sistemului financiar). Politica macroprudențială ar putea soluționa problema expunerii excesive la riscuri în faza de expansiune a ciclului de creditare prin înăsprirea cerințelor privind capitalul și garanțiile. Amortizoarele create în faza de expansiune ar putea fi eliberate în faza de contracție a ciclului de creditare pentru a absorbi pierderile, diminuând necesitatea dezintermedierii, prevenind retragerile masive de la bănci și sprijinind, în același timp, acordarea de credite în vederea susținerii creșterii economice. Tabelul 1 Obiective intermediare ale politicii macroprudențiale și deficiențe conexe ale pieței Cel de al doilea obiectiv intermediar se referă la necorelarea excesivă a scadențelor, respectiv la măsura în care activele pe termen lung sunt finanțate cu pasive pe termen scurt. Experiența demonstrează că ciclurile de creditare coincid cu utilizarea sporită a finanțării pe termen scurt. Aceasta amplifică riscurile la adresa stabilității financiare ca urmare a unei lipse mai mari de lichiditate, a vânzărilor la prețuri de lichidare și a contagiunii. Acest obiectiv intermediar vizează, în principal, lichiditatea pe piață a activelor și recurgerea la fonduri pe termen scurt, precum și asimetriile în materie de informații care pot crea o legătură între problemele de finanțare și prețurile activelor. În vederea contracarării necorelărilor între scadențe, politica macroprudențială poate impune băncilor să își finanțeze activele nelichide cu finanțare stabilă și să dețină active lichide de înaltă calitate pentru a asigura refinanțarea fondurilor pe termen scurt. Scopul acestor măsuri este de a proteja băncile împotriva lipsei de lichiditate pe piață și a presiunilor conexe exercitate de vânzările la prețuri de lichidare, precum și împotriva retragerilor masive ale deponenților și ale altor instituții financiare. Cel de al treilea obiectiv intermediar se referă la limitarea concentrării expunerilor directe și indirecte, luând în considerare gradul de risc al acestora. Riscul de concentrare din expunerile directe decurge din expunerile semnificative la sectorul nefinanciar (de exemplu, piața imobiliară, datorii suverane), precum și între sectoarele financiare și/sau entitățile financiare. În plus, expunerile indirecte se manifestă în cadrul sistemului ca urmare a interconectării instituțiilor financiare și a consecințelor cu efecte de contagiune ale expunerilor comune. Limitarea expunerilor semnificative poate fi realizată prin stabilirea unor plafoane pentru sectoare financiare specifice și (grupuri de) contrapartide sau prin introducerea unor mecanisme de întrerupere temporară a tranzacționării (circuit breakers), precum contrapartidele centrale, care contribuie la reducerea posibilului efect de domino (de exemplu, contagiune și vânzări la prețuri de lichidare) rezultat în urma unei nerambursări neanticipate sau a expunerilor comune ale instituțiilor financiare. Cel de al patrulea obiectiv intermediar vizează limitarea impactului sistemic al stimulentelor nealiniate în vederea reducerii hazardului moral. Aceasta presupune consolidarea rezistenței la șocuri a instituțiilor de importanță sistemică, compensând totodată efectele negative ale unei garanții implicite din partea statului. Adoptarea unor dispozitive credibile de lichidare și rezoluție ordonată este, de asemenea, esențială pentru a face față hazardului moral. În final, ar putea fi aplicate și alte măsuri, precum solicitarea adresată participanților pe piață de a continua să se implice în asumarea instrumentelor financiare originate (keep skin in the game) sau măsurile referitoare la remunerarea cadrelor de conducere. Cel de al cincilea obiectiv intermediar este consolidarea rezistenței la șocuri a infrastructurilor financiare. Aceasta poate fi realizată în două moduri principale: contracararea externalităților în cadrul infrastructurii sistemului financiar (3) și corectarea efectelor de hazard moral care ar putea fi generate de structura instituțională. Aceasta ar putea include sisteme juridice, agenții de rating de credit, sisteme de garantare a depozitelor și practici de piață. 3. Selectarea instrumentelor macroprudențiale După stabilirea obiectivelor intermediare ale politicii macroprudențiale, următoarea etapă o constituie selectarea instrumentelor care pot fi utilizate pentru a atinge aceste obiective. Instrumentele ar trebui selectate pe baza eficacității și eficienței în realizarea obiectivelor intermediare și a celor finale. Eficacitatea se referă la gradul în care pot fi soluționate deficiențele pieței și pot fi îndeplinite obiectivele intermediare și cele finale. Ca o cerință minimă, este necesar cel puțin un instrument eficace pentru fiecare obiectiv intermediar („regula lui Tinbergen”). În practică, utilizarea unor instrumente multiple și complementare poate fi justificată, în special dacă diminuează impactul arbitrajului de reglementare și incertitudinile asociate mecanismului de transmisie. O considerație importantă în acest sens se referă la modul în care poate fi utilizată coordonarea pentru a evita arbitrajul politicilor: deși unele instrumente sunt eficace atunci când sunt aplicate la nivel de țară (de exemplu, limitele raportului împrumuturi/garanții sau ale raportului împrumuturi/venituri), altele ar necesita să fie aplicate cel puțin la nivelul Uniunii [de exemplu, cerințe privind marjele și factorii de ajustare (haircut), cerința privind compensarea prin contrapartide centrale]. Deși majoritatea instrumentelor ar avea unele efecte pozitive dacă ar fi aplicate la nivel național, acestea ar fi totuși avantajate de o coordonare la nivelul Uniunii. Coordonarea deține un rol nu numai în consolidarea eficacității instrumentelor, ci și în internalizarea efectelor de contagiune pozitive și negative asupra sistemelor financiare ale altor state membre, precum și în protejarea bunei funcționări a pieței unice. Eficiența se referă la realizarea obiectivelor cu costuri minime. Un aspect esențial îl reprezintă compromisul dintre rezistența la șocuri și creșterea economică, având în vedere că sporirea rezistenței la șocuri nu este lipsită de costuri. Aceasta înseamnă că sunt de preferat instrumentele care susțin creșterea pe termen lung, limitând totodată riscul sistemic, și cele care au un impact mai redus asupra altor instrumente de politică. Tabelul 2 conține o listă de instrumente macroprudențiale orientative în concordanță cu obiectivele intermediare (4). Pe lângă instrumentele incluse în Tabelul 2, statele membre pot dori să selecteze acele instrumente care contracarează cel mai bine riscurile specifice la adresa stabilității financiare la nivel național. De asemenea, cadrul de obiective și instrumente ar trebui să fie supus unei evaluări periodice și să reflecte progresele înregistrate în ceea ce privește cunoștințele referitoare la politica macroprudențială, precum și apariția unor noi surse de risc sistemic. Tabelul 2 Obiective intermediare și instrumente macroprudențiale orientative 1. Reducerea și prevenirea creșterii excesive a creditelor și a efectului de pârghie 2. Reducerea și prevenirea necorelării excesive a scadențelor și a lipsei de lichiditate pe piață 3. Limitarea concentrării expunerilor directe și indirecte 4. Limitarea impactului sistemic al stimulentelor nealiniate în vederea reducerii hazardului moral 5. Consolidarea rezistenței la șocuri a infrastructurilor financiare Utilizarea limitată a instrumentelor macroprudențiale împiedică o analiză cantitativă robustă a eficacității și eficienței lor. Datele obținute din experiența la nivel național sunt, în ansamblu, limitate. Cu toate acestea, analiza transmisiei și aplicării practice a instrumentelor prezentate în apendicele 1 indică un nivel mai avansat al cunoștințelor cu privire la unele instrumente (de exemplu, instrumente bazate pe capital, limite ale expunerilor semnificative, limite LTV/LTI), comparativ cu alte instrumente (de exemplu, cerințe privind marjele și factorii de ajustare, cerințe privind compensarea prin contrapartide centrale). Diferitele canale de transmisie și domeniul de aplicare a instrumentelor susțin posibile complementarități. De exemplu, instrumentele bazate pe capital (care afectează prețurile activelor) și limitele LTV/LTI (care reduc cantitatea de servicii financiare) ar putea fi utilizate în paralel pentru a restrânge creșterea excesivă a creditelor. Restricțiile privind expunerile semnificative și cerințele privind compensarea prin contrapartide centrale ar putea fi, de asemenea, aplicate simultan, întrucât vizează limitarea riscului de contrapartidă între diferite tipuri de operațiuni. Pe lângă instrumentele prezentate în Tabelul 2, autoritățile macroprudențiale ar trebui implicate în elaborarea și implementarea unor planuri de redresare și rezoluție și a unor sisteme de asigurare a depozitelor, având în vedere implicațiile acestora pentru buna funcționare a sistemului financiar. Deși unele dintre instrumentele specifice enumerate în Tabelul 2 au fost concepute ținând seama de sectorul bancar, acestea ar putea fi aplicate altor sectoare: apendicele 2 analizează rolul potențial al politicii macroprudențiale în sectorul asigurărilor. În final, cu privire la temeiul juridic al instrumentelor, se anticipează că viitorul regulament și viitoarea directivă privind cerințele de capital (Capital Requirements Regulation/Capital Requirements Directive – CRR/CRD IV) pentru bănci și marile firme de investiții vor oferi flexibilitatea necesară pentru a înăspri, în anumite condiții, calibrarea unora dintre instrumentele prezentate în Tabelul 2, în concordanță cu scrisoarea CERS privind principiile pentru politici macroprudențiale în legislația Uniunii referitoare la sectorul bancar (5). Instrumentele care nu sunt prevăzute de legislația Uniunii (6) pot fi implementate la nivel național în cazul în care există un temei juridic corespunzător (7) pentru acestea. Totuși, absența de norme detaliate la nivelul Uniunii nu înseamnă că statele membre vor avea libertatea totală de a impune norme naționale, întrucât unele principii din dreptul Uniunii, precum interzicerea introducerii de restricții privind libera circulație a capitalurilor, ar putea limita libertatea de acțiune la nivel național. Apendicele 1 Instrumente macroprudențiale analizate de CERS Prezentul apendice oferă un rezumat al informațiilor privind instrumentele macroprudențiale analizate de CERS, grupate în funcție de obiectivele intermediare. Acesta sintetizează modul în care este definit fiecare instrument, cum funcționează acesta (respectiv ce se cunoaște despre mecanismul de transmisie), tipurile de indicatori care, alături de opiniile experților, ar putea sta la baza unei decizii de activare sau de dezactivare a acestuia și modul în care poate completa alte instrumente. Deși analiza conceptuală se află deja într-un stadiu avansat pentru mai multe instrumente, experiența utilizării majorității acestor instrumente în Uniune este limitată (deși unele instrumente, precum limitele LTV/LTI, au fost aplicate anterior). Efectuarea unor analize suplimentare cu privire la impactul potențial, indicatorii și potențialul de complementaritate al acestora va fi esențială. 1. Diminuarea și prevenirea creșterii excesive a creditelor și a efectului de pârghie Amortizorul de capital anticiclic Amortizorul de capital anticiclic reprezintă un supliment de capital la amortizorul de conservare. Suplimentul de capital poate fi majorat sau redus în mod anticiclic potrivit variațiilor înregistrate în timp de riscul sistemic, în special cele generate de ciclul de creditare. Scopul amortizorului de capital anticiclic este protejarea sistemului bancar împotriva pierderilor potențiale atunci când creșterea excesivă a creditelor este asociată unei amplificări a riscurilor la nivelul întregului sistem. Instrumentul are un efect direct asupra rezistenței la șocuri: se vor acumula amortizoare de capital în perioadele în care se înregistrează o intensificare a riscurilor în întregul sistem, acestea putând fi utilizate atunci când riscurile respective se diminuează. Ca un posibil efect indirect, amortizorul de capital anticiclic poate contribui la contracararea fazei de expansiune a ciclului de creditare prin reducerea ofertei de credite sau prin majorarea costului creditelor. Oferta de credite poate scădea în cazul în care băncile măresc ratele de adecvare a capitalului prin reducerea activelor ponderate în funcție de risc. Costul creditelor poate crește ca urmare a unui cost total mai ridicat al capitalului, pe care băncile îl transferă clienților prin intermediul unor rate ale dobânzilor active mai mari. Ambele canale de transmisie pot contribui la scăderea volumului creditelor, ceea ce permite evitarea acumulării de riscuri la nivelul întregului sistem. În mod similar, eliberarea amortizorului poate reduce riscul ca cerințele privind capitalul reglementat să restrângă oferta de credite în perioadele de inflexiune ale ciclului de creditare. Incertitudinile privind efectul indirect sunt mai ridicate decât cele privind efectul direct; sunt necesare cercetări suplimentare în acest domeniu. Posibila inhibare a creșterii creditelor în faza de expansiune a ciclului de creditare ar trebui considerată un potențial efect secundar pozitiv, și nu un obiectiv al regimului amortizoarelor de capital anticiclic. Raționamentul factorilor de decizie care stabilesc amortizoarele de capital anticiclic poate fi influențat de devierea ponderii creditelor în PIB de la trendul pe termen lung, precum și de alți indicatori relevanți. Discuțiile empirice s-au concentrat, până în prezent, în principal asupra proprietăților deviației ponderii creditelor în PIB. Aceasta reprezintă deviația gradului de intermediere de la trendul pe termen lung, o deviație pozitivă fiind considerată drept o aproximare a creșterii excesive a creditelor. Studiile pe țări realizate de Banca Reglementelor Internaționale evidențiază istoricul favorabil al deviației ponderii creditelor în PIB în ceea ce privește semnalarea crizelor financiare. Totodată, experiențele la nivel național demonstrează că aceasta nu a transmis întotdeauna semnalul corect pentru activarea amortizorului și nici nu a înregistrat în mod constant rezultate bune în semnalarea fazei de eliberare. Un grup de experți CERS a fost constituit pentru a oferi orientări suplimentare pentru stabilirea amortizorului, în special prin realizarea unor noi analize pe țări ale altor indicatori posibili pentru statele membre ale Uniunii. Amortizorul de capital anticiclic este prevăzut în propunerea de CRD IV și, prin urmare, trebuie implementat în legislația națională. Proiectul de regim al amortizoarelor de capital anticiclic oferă flexibilitate autorităților macroprudențiale în stabilirea amortizorului, sub rezerva principiilor și a orientărilor privind indicatorii (8), și prevede un anumit grad de reciprocitate în acest sens. Cerințe de capital la nivel sectorial (inclusiv cerințe privind expunerile în cadrul sistemului financiar) Cerințele agregate de capital, precum amortizorul de capital anticiclic, pot constitui un instrument relativ brutal în contracararea exuberanței manifestate în anumite sectoare. În astfel de cazuri, cerințele de capital la nivel sectorial (9) pot fi un instrument cu o țintă mai precisă în cazul în care riscul sistemic nu este încorporat în mod corespunzător în cerințele microprudențiale. Acestea pot fi aplicate prin (a) redimensionarea cerințelor de capital microprudențiale asociate unui anumit sector sau unei anumite categorii de active cu ajutorul unui multiplicator sau (b) aplicarea unei cerințe suplimentare de capital sau a unui capital adițional pentru expunerile ponderate în funcție de risc ale unei bănci la un anumit sector sau la o anumită categorie de active. Ar putea fi stabilite, de asemenea, plafoane de ponderare a riscului. Mecanismul de transmisie este similar celui al amortizorului de capital anticiclic, cu două diferențe. În primul rând, majorarea cerințelor de capital pentru un anumit sector determină variații ale prețurilor relative, conducând astfel la reducerea (creșterii) împrumuturilor acordate sectorului vizat, întrucât costurile de finanțare marginale relative pentru acest sector ar tinde să crească. În al doilea rând, băncile ar putea fi mai dispuse să își reducă expunerea decât să majoreze capitalul în cazul în care un sector a fost evidențiat ca fiind expus unor riscuri deosebite. Ar trebui să se recurgă la acest instrument atunci când se observă o acumulare a riscurilor sistemice în cadrul unui anumit sector sau al unei anumite categorii de active. Un indicator potențial al acestei acumulări l-ar putea reprezenta datele privind creditele pe sectoare, care ar putea fi calculate ca deviații ale ponderii creditelor în PIB la nivel sectorial. Unele date complementare, precum volumul de credite ipotecare sau prețurile în sectorul imobiliar, ar putea fi, de asemenea, importante pentru semnalarea unei acumulări de riscuri. Propunerea de regulament privind cerințele de capital prevede posibilitatea ajustării cerințelor de capital pentru proprietăți rezidențiale și comerciale, precum și pentru expunerile în cadrul sistemului financiar din motive macroprudențiale sau de risc sistemic, sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Efectul de pârghie macroprudențial Efectul de pârghie este definit ca ponderea capitalului unei bănci în totalul activelor (neajustate în funcție de risc). În scopuri macroprudențiale, o cerință privind efectul de pârghie ar putea fi aplicată tuturor băncilor ca supliment de capital care poate fi, de asemenea, variabil în timp. În special, dacă se aplică cerințe de capital macroprudențiale ponderate în funcție de risc și variabile în timp, cerința privind efectul de pârghie ar putea, de asemenea, să varieze în timp, în vederea menținerii funcției sale de mecanism de asistență. Ca instrument macroprudențial, cerința privind efectul de pârghie are avantajul de a fi relativ simplă și transparentă. Mecanismul de transmisie al cerinței privind efectul de pârghie este similar celui al cerințelor de capital ponderate în funcție de risc. În cazul în care cerința privind efectul de pârghie este mai restrictivă decât cerințele ponderate în funcție de risc, băncile ar putea să majoreze capitalul, să nu distribuie profitul sau să reducă activele pentru a satisface cerințele mai ridicate (10). Este probabil ca prețul creditului să crească, iar volumul creditelor acordate să scadă (11). Efectul de pârghie este considerat uneori drept un indicator al riscului sistemic. Într-adevăr, un studiu al Comitetului de supraveghere bancară de la Basel demonstrează că efectul de pârghie a permis identificarea băncilor care au necesitat sprijin din partea sectorului public pe parcursul crizei financiare recente (12). În plus, alți indicatori care pot fi, de asemenea, relevanți pentru amortizorul de capital anticiclic, ar putea fi utilizați pentru orientarea deciziilor privind efectul de pârghie. Odată cu adoptarea cerinței privind efectul de pârghie în scopuri macroprudențiale ca instrument detaliat cu caracter obligatoriu, după o perioadă de observație în conformitate cu viitorul Regulament privind cerințele de capital, înăsprirea acestei cerințe poate fi permisă, sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Înainte de a fi armonizată în întreaga Uniune, se poate avea în vedere utilizarea acesteia la nivel național. Cerințe privind raportul împrumuturi/garanții (LTV) și raportul împrumuturi/venituri sau raportul datorii (serviciul datoriei)/venituri (LTI) Cerința privind raportul împrumuturi/garanții reprezintă o limită a valorii unui împrumut în raport cu garanția (de exemplu, proprietăți rezidențiale); cerința privind raportul împrumuturi/venituri reprezintă o limită a costurilor aferente serviciului datoriei în raport cu venitul disponibil. Punctul de referință diferă de instrumentele discutate anterior: acesta reprezintă contractul dintre client și instituția financiară, și nu instituția în sine. Scopul macroprudențial al limitelor LTV și LTI este să atenueze ciclul de creditare și să sporească rezistența la șocuri a instituțiilor financiare. Efectul asupra amplitudinii ciclului de creditare provine din impactul inhibitor al unor raporturi împrumuturi/garanții mai stricte asupra „acceleratorului financiar”: în cazul în care un șoc pozitiv privind veniturile conduce la majorarea prețurilor locuințelor, se anticipează o creștere mai puțin pronunțată a împrumuturilor în țările cu valori mai scăzute ale raportului împrumuturi/garanții (13). În plus, limitele LTV mai scăzute pot spori rezistența la șocuri a sistemului bancar printr-un nivel mai scăzut al pierderii în caz de nerambursare, în timp ce limitele LTI mai scăzute pot reduce probabilitatea nerambursării. Limitele LTV și LTI sunt considerate, în general, ca fiind instrumente complementare. Întrucât veniturile sunt mai stabile decât prețurile locuințelor, limitele LTI pot deveni mai restrictive în perioade de creștere a prețurilor locuințelor. Deși, în practică, limitele LTV și LTI au fost utilizate, de regulă, ca limite statice, acestea pot fi folosite, de asemenea, ca limite variabile în timp. Totuși, anticipațiile pot avea un rol destabilizator. Dacă se anticipează o restrângere a plafoanelor gospodăriilor populației, acestea ar putea fi impulsionate să obțină împrumuturi cu valori ridicate ale raporturilor împrumuturi/garanții sau împrumuturi/venituri. Deși limite LTV sau LTI sunt aplicate în mai multe țări din UE, acestea nu se aplică în mod armonizat în întreaga Uniune. Având în vedere lipsa unor definiții sau orientări armonizate pentru aceste instrumente la nivelul Uniunii, o evaluare mai detaliată din partea CERS ar putea fi utilă, în vederea oferirii unor orientări autorităților macroprudențiale. Complementaritate Amortizorul de capital anticiclic, cerințele de capital la nivel sectorial și cerința privind efectul de pârghie se completează în ceea ce privește focalizarea (variind de la focalizarea generală la cea restrânsă), vulnerabilitatea față de riscuri și implementarea (unele abordând manifestările ciclice, iar altele pe cele structurale ale riscului sistemic). Limitele LTV/LTI sunt considerate uneori drept substitute ale cerințelor de capital la nivel sectorial pentru piața imobiliară. Totuși, acestea pot fi considerate și ca fiind complementare instrumentelor bazate pe capital din mai multe motive. În primul rând, în timp ce instrumentele bazate pe capital pot avea un impact în principal asupra ofertei de credite, limitele LTV/LTI afectează mai ales partea cererii, respectiv clienții care contractează împrumuturi de la bănci. În al doilea rând, dacă riscul nu este încorporat în mod corespunzător, de exemplu de cerințele de capital la nivel sectorial pentru piața imobiliară, limitele LTV/LTI pot acționa ca mecanisme de asistență necesare. În cele din urmă, eficacitatea instrumentelor bazate pe capital ar putea fi afectată de necesitatea de coordonare între statele membre; acest lucru nu este valabil pentru limitele LTV/LTI, întrucât punctul de referință al acestora îl constituie contractul dintre client și instituția financiară, și nu instituția în sine. Prin urmare, acestea sunt mai puțin susceptibile de a fi supuse arbitrajului de reglementare care orientează activitatea economică în afara granițelor sau către sistemul bancar paralel (14). 2. Reducerea și prevenirea necorelărilor excesive ale scadențelor și a lipsei de lichiditate pe piață Ajustarea macroprudențială în raport cu indicatorul de lichiditate (de exemplu, rata de acoperire cu lichiditate) și restricții macroprudențiale privind sursele de finanțare (de exemplu, indicatorul de finanțare netă stabilă) Rata de acoperire cu lichiditate (ponderea activelor lichide de calitate superioară în totalul ieșirilor nete de numerar în următoarele 30 de zile) măsoară capacitatea băncilor de a face față unei scurte perioade predefinite de tensiuni privind lichiditatea și asigură că activele lichide ale băncii pot contracara o posibilă ieșire de lichiditate pe termen scurt datorată tensiunilor; definiția acesteia a fost aprobată de Comitetul de la Basel. Indicatorul de finanțare netă stabilă (ponderea volumului disponibil de finanțare stabilă în necesarul de finanțare stabilă) are drept scop stabilirea unei limite inferioare a volumului de finanțare pe termen lung deținut de bănci în schimbul unor active mai puțin lichide, însă Comitetul de la Basel nu a convenit încă asupra unei definiții precise. Măsurile de politică macroprudențială ar putea lua forma unui supliment de capital sau a altor ajustări macroprudențiale ale nivelurilor reglementate aferente ambelor instrumente; de asemenea, ar putea fi posibilă vizarea exclusivă a anumitor grupuri de bănci (de exemplu, bănci de importanță sistemică), și nu a întregului sector bancar. Obiectivul intermediar principal al acestor instrumente este reducerea necorelării excesive a scadențelor și a riscului de finanțare (15). De asemenea, acestea pot contribui la sporirea rezistenței sistemului la un nivel excesiv al creditelor și al efectului de pârghie (16). Băncile pot îndeplini aceste cerințe de lichiditate majorând scadența finanțării sau investind în active lichide (sau adoptând ambele măsuri). Pentru a evita prociclicitatea, băncile ar trebui să aibă dreptul de a-și utiliza amortizoarele în perioade caracterizate de tensiuni privind lichiditatea. Indicatorii de înăsprire a cerințelor ar putea include date privind bilanțurile băncilor, indicatori economici și date referitoare la piață (capital, swapuri pe riscul de credit). Indicatori precum variațiile considerabile ale volumelor și ratelor interbancare, utilizarea facilităților BCE, utilizarea și disponibilitatea garanțiilor și semnalele privind retrageri masive de la bănci (de exemplu, retrageri sau plăți urgente) ar putea ajuta la identificarea momentului adecvat de relaxare a limitelor (17). Unii indicatori ar putea să se suprapună cu cei aferenți instrumentelor bazate pe capital și variabile în timp. Se anticipează că Regulamentul privind cerințele de capital va introduce rata de acoperire cu lichiditate și indicatorul de finanțare netă stabilă ca cerințe detaliate cu caracter obligatoriu numai după perioadele respective de observație. Înainte de armonizarea instrumentelor la nivelul Uniunii, se așteaptă ca statele membre să aibă posibilitatea de a aplica cerințe naționale privind lichiditatea sau costuri prudențiale, ținând seama de o serie de considerente, inclusiv riscul sistemic de lichiditate. De asemenea, în proiectul de act legislativ al Uniunii se prevede posibilitatea ajustării instrumentelor de lichiditate în scopuri macroprudențiale, sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Limita macroprudențială neponderată aplicată finanțării mai puțin stabile (de exemplu, raportul împrumuturi/depozite) În unele țări, o limită neponderată privind lichiditatea a fost aplicată finanțării mai puțin stabile precum raportul împrumuturi/depozite, în vederea limitării dependenței excesive de surse mai puțin stabile de finanțare. În general, depozitele clienților sunt considerate ca fiind o sursă stabilă de finanțare, ceea ce înseamnă că raportul împrumuturi/depozite (sau variante extinse ale acestuia) poate fi utilizat pentru a limita dependența structurală excesivă de finanțare pe piață mai puțin stabilă. Totuși, instrumentul nu ține seama de structura pe scadențe a finanțării pe piață, iar impactul acestuia variază între băncile cu modele de afaceri diferite. Indicatoarele privind finanțarea din fonduri proprii sau cele privind finanțarea pe piețele financiare reprezintă măsuri conexe. Cerința privind raportul împrumuturi/depozite poate fi îndeplinită fie prin reducerea împrumuturilor, fie prin creșterea depozitelor. Experiența ultimei crize a arătat că, în faza de contracție a ciclului de creditare, depozitele se accelerează, în unele situații, în raport cu împrumuturile, întrucât rămân stabile sau chiar cresc (datorită realocărilor de la alte tipuri de economii), în timp ce cererea de împrumuturi scade din cauza încetinirii activității economice. Astfel, raportul împrumuturi/depozite ar putea urma ciclul, determinând ca o cerință conexă să devină restrictivă în perioadele de expansiune și nerestrictivă în fazele de contracție. Pot exista stimulente privind arbitrajul de reglementare în cazul în care împrumuturile și depozitele nu sunt definite corespunzător; băncile pot crea noi structuri de finanțare cu titluri de credit pentru a evita includerea în numărător. După caz, raportul împrumuturi/depozite poate fi utilizat pentru a aborda nivelul excesiv al creditelor și al efectului de pârghie (astfel cum este semnalat de ponderea creditelor în PIB sau de evoluția acesteia) și pentru a consolida poziția de lichiditate structurală a băncilor. Cerințe privind marjele și factorii de ajustare Factorii de ajustare și marjele inițiale determină nivelul de colateralizare al finanțării garantate și al tranzacțiilor cu instrumente derivate. În linii mari, în cadrul tranzacțiilor cu finanțare garantată, nivelul de colateralizare este determinat de factorul de ajustare aplicat titlurilor primite drept garanții. În cadrul tranzacțiilor cu instrumente derivate, nivelul de colateralizare depinde, în principal, de cerința inițială privind marjele (care protejează un participant pe piață împotriva unor posibile modificări ale valorii poziției sale, în cazul nerambursărilor aferente contrapartidelor), precum și de factorul de ajustare aplicat titlurilor depuse în vederea îndeplinirii cerinței respective. Factorii de ajustare și marjele impuse de autoritățile de supraveghere pot limita boom-urile de finanțare și pot reduce contracția finanțării garantate în faza de contracție, respectiv pot reduce prociclicitatea lichidității pe piață, putând astfel să restrângă tezaurizarea lichidității și vânzările la prețuri de lichidare. De asemenea, acestea pot contribui la limitarea creșterii excesive a creditelor și a efectului de pârghie. Utilizarea unei abordări pe durata unui ciclu (folosind seturi de date istorice de lungă durată, care includ condiții pe piață atât stabile, cât și tensionate) va însemna că marjele și factorii de ajustare depind într-o măsură mai mică de condițiile actuale de pe piață. Aceasta poate fi completată de un supliment de capital discreționar și anticiclic de reglementare a finanțării garantate acolo unde este necesar, asigurând o evaluare mai realistă a riscurilor și o reducere a nivelului de exuberanță. Totuși, înăsprirea cerințelor, în special în punctul maxim al ciclului financiar, poate destabiliza piețele, prin presiunile exercitate asupra finanțării. Ca urmare, prețurile activelor pot înregistra o scădere, ceea ce conduce la creșterea factorilor de ajustare și a marjelor și poate genera o spirală descendentă (18). Legislația în vigoare nu conferă autorităților macroprudențiale atribuții în acest domeniu. Pentru instrumentele financiare derivate tranzacționate pe piața la ghișeu, acest aspect ar putea fi avut în vedere în prima evaluare a Regulamentului privind infrastructura pieței europene (European Market Infrastructure Regulation – EMIR). De asemenea, marjele și factorii de ajustare, fiind instrumente care vizează tranzacțiile pe piață, ar fi supuse arbitrajului de reglementare și ar beneficia de o aplicare la nivel global. Complementaritate Se pot avea în vedere posibile complementarități între cerințele privind rata de acoperire cu lichiditate, indicatorul de finanțare netă stabilă și raportul împrumuturi/venituri, în mare parte ca urmare a diferențelor în ceea ce privește scadențele, sfera de aplicare și vulnerabilitatea la riscuri a acestora. Instrumentele de lichiditate pot completa, de asemenea, instrumentele de solvabilitate, precum amortizorul de capital anticiclic, în ceea ce privește reducerea efectului de pârghie și sporirea rezistenței la șocuri. De asemenea, cerințele privind marjele și factorii de ajustare completează măsurile specifice băncilor (în special indicatorul de finanțare netă stabilă și raportul împrumuturi/depozite), întrucât acestea ar putea afecta lichiditatea agregată pe piață și stabilitatea finanțării. 3. Limitarea concentrării expunerilor directe și indirecte Restricții privind expunerile semnificative Directiva privind cerințele de capital definește expunerea semnificativă ca „expunerea față de un client sau un grup de clienți aflați în legătură dacă valoarea acesteia este echivalentă cu sau depășește 10 % din fondurile proprii”. Instituțiile de credit și firmele de investiții nu își pot asuma față de un client sau un grup de clienți o expunere care să depășească 25 % din fondurile proprii (capital). Directiva privind cerințele de capital prevede, de asemenea, ca gestionarea anumitor tipuri de expuneri (de exemplu, față de sectoarele relevante din punct de vedere sistemic) să fie lăsată la latitudinea statelor membre, având în vedere gradul sporit de risc al acestor expuneri, ceea ce ar crea condiții pentru intervenția macroprudențială. Restricțiile privind expunerile semnificative pot diminua riscul de concentrare, pot reduce riscul de contrapartidă și posibila contagiune (inclusiv la nivelul sistemului bancar paralel) (19). De asemenea, acestea pot limita sensibilitatea instituțiilor financiare la șocurile obișnuite sau sectoriale. Prin impunerea unor limite privind expunerile pentru anumite contrapartide sau sectoare (de exemplu, sectorul imobiliar sau alte instituții financiare), restricția privind expunerile semnificative promovează în mod direct repartizarea riscului la nivelul întregului sistem (20). De asemenea, aceasta îmbunătățește adâncimea pieței interbancare și diversifică finanțarea pentru instituțiile financiare și nefinanciare. De asemenea, limitele privind expunerile reduc impactul potențial al nerambursării aferente unei singure contrapartide. Ca în cazul majorității instrumentelor macroprudențiale, se poate genera prociclicitate: o majorare a capitalului în perioadele de expansiune poate determina creșterea limitei privind expunerile, în timp ce o reducere a capitalului în fazele de contracție a ciclului poate restricționa limita. În plus, restricția poate să inhibe creșterea sau să împiedice instituțiile să beneficieze de cunoștințe specializate în anumite sectoare. În temeiul Directivei privind cerințele de capital, instituțiile financiare trebuie să raporteze expunerile care depășesc 10 % din capital. Analiza rețelelor poate utiliza aceste informații pentru a stabili dacă este adecvată impunerea unor restricții macroprudențiale. Dacă este necesar, pragul de raportare poate fi redus, pentru a include instituții relevante din punct de vedere sistemic la nivel mondial, cu o bază de capital semnificativă. Propunerea de regulament privind cerințele de capital prevede posibilitatea înăspririi cerințelor privind expunerile semnificative la nivel național în scopuri macroprudențiale, sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Cerința privind compensarea prin contrapartide centrale Autoritățile de reglementare pot impune ca anumite tranzacții ale instituțiilor financiare să fie compensate prin intermediul contrapartidelor centrale. Înlocuirea unei rețele de expuneri bilaterale cu o structură în care fiecare participant deține o singură expunere față de contrapartida centrală poate conduce la redistribuirea riscului de contrapartidă și la centralizarea controlului riscului și a gestionării situațiilor de nerambursare. Acest lucru poate contribui la limitarea efectelor de contagiune și la menținerea stabilității pe piața interbancară. Totuși, această măsură presupune, de asemenea, costuri de tranzacționare și crește posibilitatea arbitrajului de reglementare, de exemplu prin orientarea către tranzacții care nu fac obiectul compensării prin contrapartide centrale. Mai mult, importanța sistemică a contrapartidelor centrale sporește, întrucât acestea concentrează riscul de contrapartidă, care poate conduce la o putere excesivă a pieței, la hazard moral sau la risc sistemic (care provine din nerambursare) (21). De asemenea, capacitatea contrapartidelor centrale de gestionare și de absorbție a riscurilor este, în mare măsură, netestată, în special la un nivel de tranzacționare posibil mult mai ridicat. Prin urmare, va fi necesară reglementarea strictă a contrapartidelor centrale, inclusiv în ceea ce privește elaborarea unor planuri corespunzătoare de rezoluție și redresare pentru acestea. Produsele care necesită compensare prin contrapartide centrale trebuie, de asemenea, atent selectate. Printre indicatorii de selecție corespunzători pentru stabilirea contractelor care vor face obiectul cerinței de compensare prin contrapartide centrale se numără standardizarea, lichiditatea, complexitatea și caracteristicile privind riscul, precum și reducerea potențială a riscului sistemic și posibilitatea de armonizare la nivel internațional. În prezent, se depun eforturi pe plan global privind obligativitatea compensării prin contrapartide centrale a instrumentelor financiare derivate standardizate tranzacționate pe piața la ghișeu; în Uniune, aceasta va fi introdusă în cadrul Regulamentului privind infrastructura pieței europene. Totuși, sunt necesare studii suplimentare privind efectele implementării acesteia, înainte de a putea fi inclusă în setul de instrumente macroprudențiale. De asemenea, pentru a fi eficace, cerința trebuie implementată la nivelul întregii Uniuni și chiar la nivel mondial. Complementaritate Cele două măsuri menționate anterior sunt complementare, întrucât pot atenua efectele sistemice ale riscului de contrapartidă în cadrul diferitelor tipuri de tranzacții. În timp ce restricția privind expunerile semnificative diminuează concentrarea riscurilor în cadrul unei contrapartide sau al unui sector, cerința privind compensarea prin contrapartide centrale reduce propagarea nerambursărilor aferente contrapartidelor prin gestionarea riscului într-un punct în care poate fi limitat. Înăsprirea restricțiilor privind expunerile semnificative poate fi, de asemenea, utilizată, împreună cu cerințe de capital la nivel sectorial sau limite LTV și amortizoare structurale, pentru a consolida structura financiară. În cele din urmă, compensarea prin contrapartide centrale ar trebui completată cu cerințe privind marjele și factorii de ajustare pentru contrapartidele centrale, pentru a conferi acestora rezistență la riscul de contrapartidă; cerințele respective ar trebui aliniate cu cerințele pentru tranzacțiile care nu sunt compensate prin contrapartide centrale. 4. Limitarea impactului sistemic al stimulentelor nealiniate în vederea reducerii hazardului moral Cerințe suplimentare de capital aferente instituțiilor financiare de importanță sistemică Instituțiile financiare de importanță sistemică ar putea face obiectul unei cerințe suplimentare privind amortizorul de capital. Obiectivul cerinței suplimentare este sporirea capacității instituțiilor financiare de importanță sistemică de a absorbi pierderile. Aceasta reduce atât probabilitatea manifestării unor tensiuni, cât și impactul potențial al acestora. Amortizorul de capital ar putea fi aplicat băncilor de importanță sistemică, însă poate fi extins și la alte instituții de importanță sistemică. Amortizorul poate corecta, de asemenea, posibilele subvenții de finanțare pentru instituțiile financiare de importanță sistemică, care provin dintr-o garanție implicită din partea statului. Astfel, se menține tratamentul egal pentru băncile mici și mijlocii (nesistemice), iar instituțiile financiare de importanță sistemică sunt mai bine pregătite pentru a face față șocurilor. Aspectul negativ este că această cerință suplimentară poate să direcționeze activitățile către sistemul bancar paralel și poate determina ca statutul instituțiilor financiare de importanță sistemică să devină explicit, activând astfel subvenția de finanțare implicită și denaturând concurența. În general, Grupul de evaluare macroeconomică a concluzionat că avantajele în ceea ce privește stabilitatea financiară ale cerinței suplimentare aferente instituțiilor financiare de importanță sistemică depășesc costurile economice (exprimate ca reducere temporară a PIB). Caracterul sistemic al băncilor (și al altor instituții) este stabilit prin compararea indicatorilor din următoarele categorii: dimensiune, interconectare, substituibilitate și complexitate. Pentru bănci, se preconizează introducerea cerințelor în paralel cu amortizorul de conservare a capitalului și cel anticiclic prevăzute de cadrul Basel III. Se așteaptă ca cerințele suplimentare de capital aferente instituțiilor financiare de importanță sistemică să fie introduse la nivelul Uniunii, într-o formă sau alta, în viitoarea CRD IV. Regimuri de redresare și rezoluție Autoritățile de reglementare necesită instrumente de prevenire a crizelor financiare și, în cazul în care acestea se produc totuși, de atenuare a efectelor acestora. Prevenirea crizelor și diminuarea efectelor acestora necesită planuri de redresare (elaborate de bănci) și planuri de rezoluție (întocmite de autorități). Competențele autorităților privind intervenția timpurie le permit să acționeze în vederea prevenirii falimentului unei bănci, în cazul în care măsurile de redresare adoptate de banca respectivă se dovedesc a fi insuficiente. Competențele de rezoluție le permit să preia controlul asupra unei bănci falimentare în cazul în care măsurile preventive adoptate de bancă sau de autorități nu au dat rezultate. Acest regim, prevăzut în propunerea de directivă privind redresarea și rezoluția bancară, urmărește reducerea la minimum a impactului sistemic al dificultăților și falimentelor bancare prin asigurarea continuității funcțiilor băncilor, prin limitarea impactului falimentelor și prin reducerea la minimum a pierderilor pentru contribuabili, alocându-le părților interesate (de exemplu, prin intermediul recapitalizării interne sau prin neimplicarea acestora într-o procedură administrativă, în timp ce funcțiile critice sunt transferate către o bancă-punte sau un cumpărător terț). Din punct de vedere macroprudențial, Directiva privind redresarea și rezoluția bancară contribuie la reducerea la minimum a implicațiilor sistemice asociate concentrării expunerilor, la îmbunătățirea înțelegerii conectării și la atenuarea impactului externalităților asociate crizei. Transmisia funcționează prin intermediul a două canale principale. În primul rând, aceasta limitează hazardul moral în cazul băncilor de importanță sistemică și subvenția implicită de care pot beneficia acestea, asigurând că, în cazul falimentului unei bănci, pierderile sunt suportate de creditori, și nu de terți, precum autoritățile guvernamentale naționale. În al doilea rând, o rezoluție eficace diminuează impactul efectelor de contagiune directe sau indirecte care decurg din falimentul unei bănci. De asemenea, aceasta poate spori încrederea publicului în instituțiile financiare. Este posibil ca eliminarea garanțiilor de stat implicite să determine majorarea costurilor de finanțare ale băncilor și scăderea costurilor de finanțare ale statelor, cu valori aproximativ egale. Cu toate acestea, costurile de finanțare ale băncilor ar fi mult mai ridicate dacă unica alternativă la planul de salvare al administrațiilor publice ar fi un proces de faliment dezordonat și, posibil, prelungit și costisitor. Astfel, regimurile de rezoluție eficace la nivel global ar trebui să contribuie la îmbunătățirea accesului la credite al economiei reale pe termen mediu și lung. Soluționarea eficace a problemelor băncilor falimentare ar putea fi afectată de lipsa competențelor și instrumentelor de rezoluție, de credibilitatea insuficientă în aplicarea acestora și de finanțare temporară prea modestă pentru a furniza volumul necesar de lichiditate în vederea susținerii măsurilor de rezoluție. Aceste deficiențe ar trebui avute în vedere și evitate în procesul de elaborare a regimurilor de rezoluție. Complementaritate Cerința suplimentară aferentă instituțiilor financiare de importanță sistemică și regimurile de rezoluție se completează reciproc în reducerea subvențiilor implicite asociate planului de salvare, a denaturării concurenței și a impactului sistemic al nerambursărilor. Cerința suplimentară poate acționa ca o completare ex ante a regimurilor de rezoluție ex post (22). Cerința suplimentară aferentă instituțiilor financiare de importanță sistemică ar trebui considerată ca făcând parte dintr-un pachet de cheltuieli de capital care include amortizorul de conservare a capitalului, amortizorul anticiclic și amortizorul structural. 5. Consolidarea rezistenței la șocuri a infrastructurii financiare Sistemele de garantare a depozitelor (Deposit guarantee schemes – DGS) În situația unui faliment bancar, DGS acționează ca un dispozitiv de securitate pentru titularii de conturi bancare prin rambursarea depozitelor până la un anumit plafon de garantare. Astfel, un DGS consolidează rezistența la șocuri a infrastructurilor financiare, contribuind la evitarea retragerilor masive de la bănci și îmbunătățind încrederea în sistemul financiar. De asemenea, DGS protejează stabilitatea sistemelor de plăți, având în vedere faptul că depozitele constituie o parte integrantă din acestea. Întrucât depozitele bancare sunt garantate, deponenții sunt încurajați într-o mai mică măsură să își retragă depozitele în eventualitatea unor dificultăți bancare, astfel fiind evitate retragerile masive și implicațiile sistemice ale acestora. Într-un sens mai general, acționând ca un dispozitiv de securitate, DGS îmbunătățesc eficiența sistemului financiar prin sporirea încrederii. Eficacitatea DGS depinde de credibilitatea acestora, care este legată de mecanisme de finanțare adecvate. Finanțarea ex ante a DGS, în funcție de riscul bancar, este anticiclică și, prin urmare, poate afecta direct stabilitatea macroprudențială (23). Dacă acoperirea este foarte extinsă, nelimitată sau nu este definită într-un mod corespunzător ori dacă finanțarea nu se bazează pe criterii de risc, pot apărea efecte de impulsionare nefavorabile; este posibil ca deponenții să nu monitorizeze băncile îndeaproape, ceea ce conduce la hazard moral. De asemenea, DGS nefinanțate pot necesita plăți din partea băncilor în faza de contracție a ciclului, generând efecte prociclice negative. În cele din urmă, absența unei coordonări la nivel transfrontalier poate conduce la o concurență nedorită între DGS. Prin urmare, este important ca Uniunea să depună în continuare eforturi în vederea armonizării structurii DGS, inclusiv în contextul propunerii de directivă privind sistemele de garantare a depozitelor (reformare), propusă de Comisie. Autoritățile macroprudențiale ar trebui să urmărească îndeaproape și să poată participa la configurarea și implementarea DGS, în special în ceea ce privește mecanismele de acoperire și de finanțare. Cerințe privind marjele și factorii de ajustare pentru compensarea prin contrapartide centrale La fel ca în cazul tranzacțiilor compensate bilateral, cerințele privind marjele și factorii de ajustare pentru tranzacțiile compensate prin contrapartide centrale pot avea implicații sistemice. În stabilirea factorilor de ajustare și a marjelor inițiale, contrapartidele centrale ar trebui să țină seama de lichiditatea de pe piață, de efectele prociclice și de riscurile sistemice. În special, perioada retrospectivă (orizontul temporal pentru calcularea volatilității istorice) ar trebui stabilită astfel încât să se evite prociclicitatea excesivă. Prin aceasta sunt limitate variațiile perturbatoare ale cerințelor privind marjele și se stabilesc proceduri transparente și previzibile în vederea ajustării cerințelor. De asemenea, în calcularea marjelor și a factorilor de ajustare, contrapartidele centrale ar trebui să limiteze dependența de ratingurile de credit comerciale. Aceste două cerințe sunt incluse în proiectele de standarde tehnice pe care se bazează Regulamentul privind infrastructura pieței europene. În aplicarea acestor cerințe, contrapartidele centrale trebuie să rămână flexibile și responsabile, prin găsirea unui echilibru între necesitatea de autoprotecție și dorința de a asigura stabilitatea sistemică. Deoarece, în viitor, este probabilă o creștere a rolului și a relevanței sistemice a contrapartidelor centrale în cadrul sistemului financiar, reglementarea corespunzătoare a contrapartidelor centrale va deveni mai importantă, acest fapt fiind recunoscut, în scopuri microprudențiale, în cadrul Regulamentului privind infrastructura pieței europene. Deși Regulamentul privind infrastructura pieței europene nu atribuie încă un rol autorităților macroprudențiale în stabilirea cerințelor privind marjele pentru contrapartidele centrale, acest aspect poate fi reanalizat cu ocazia primelor revizuiri planificate. Raportare sporită Având în vedere riscul sistemic structural sau ciclic, autoritățile macroprudențiale ar putea introduce, pe lângă raportarea în scopuri microprudențiale, cerințe suplimentare de raportare. Transparența permite forțelor pieței să acționeze asupra comportamentului fiecărei instituții ca un mecanism de disciplinare și oferă posibilitatea unei evaluări mai precise a riscului în cadrul sistemului financiar. De asemenea, raportarea are potențialul de a limita amplificarea tensiunilor la nivelul sistemului financiar prin reducerea incertitudinilor cu privire la dimensiunea și localizarea anumitor expuneri și interdependențe din cadrul sistemului. Prin publicarea de informații mai clare, se poate promova conștientizarea riscurilor și îmbunătăți disciplina la nivelul pieței. Aceasta sporește încrederea pe piață și protejează stabilitatea financiară, contribuind astfel la evitarea prăbușirii pieței, precum cea a pieței interbancare în urma falimentului Lehman Brothers. Pe de altă parte, este posibil ca cerințele de raportare macroprudențială și microprudențială să nu fie, întotdeauna, aliniate. O îmbunătățire la nivel agregat a raportării ar putea, de exemplu, evidenția băncile aflate în dificultate, conducând la falimente individuale, fără efecte sistemice. În general, datele empirice disponibile vin în sprijinul raportării consolidate (24). În ceea ce privește implementarea juridică, propunerea de regulament privind cerințele de capital prevede posibilitatea îmbunătățirii cerințelor de raportare la nivel național în scopuri macroprudențiale, sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Amortizorul de risc sistemic structural Se estimează că viitoarea CRD IV va introduce un amortizor de risc sistemic în vederea prevenirii și a atenuării riscului structural (denumit în continuare „amortizor structural”), sub rezerva unei proceduri la nivelul Uniunii. Amortizorul structural poate fi utilizat în vederea consolidării rezistenței sistemului bancar sau a subansamblurilor acestuia la șocurile generate de riscul sistemic structural. Acest risc se poate manifesta pe fondul modificărilor aduse legislației sau standardelor de contabilitate, al efectelor ciclice de contagiune generate de economia reală, al unui sistem financiar de dimensiuni mari în raport cu PIB sau pe fondul inovării financiare care sporește complexitatea. Amortizorul structural sporește rezistența prin mărirea capacității de absorbție a pierderilor. Acesta reorientează într-o mai mare măsură riscul în sensul scăderii către deținătorii de acțiuni și mărește solvabilitatea, reducând astfel probabilitatea materializării riscului structural. Printre efectele negative posibile generate de amortizorul structural se numără pierderea condițiilor de concurență echitabile la nivel transfrontalier, scăderea capitalului voluntar al băncilor și scurgeri către sistemul bancar paralel. Cu toate acestea, amortizoarele structurale de dimensiuni mai mari limitează, de asemenea, efectul de pârghie și expunerea la riscuri. Este dificilă identificarea unor indicatori pentru aplicarea amortizorului structural; vulnerabilitățile structurale menționate anterior pot servi drept ghid. După acumularea de experiență în aplicarea amortizorului structural, ar trebui efectuată o analiză a capacității acestuia de a contracara riscurile structurale. Complementaritate Întrucât vizează sporirea rezistenței generale la șocuri a infrastructurii financiare, măsurile menționate anterior interacționează cu multe alte instrumente. De exemplu, DGS ar putea veni în completarea instrumentelor de lichiditate prin asigurarea unei baze stabile de finanțare a depozitelor. De asemenea, acestea ar putea completa amortizorul structural (și alte instrumente bazate pe capital), deoarece reduc impactul falimentelor. Cerințele privind marjele și factorii de ajustare pentru contrapartidele centrale, precum și pentru tranzacțiile care nu sunt compensate prin contrapartide centrale ar trebui aliniate în vederea asigurării unor condiții de concurență echitabile. În plus, cerințele privind marjele și factorii de ajustare (atât pentru contrapartidele centrale, cât și pentru alte tranzacții) ar putea completa efectul de pârghie prin reducerea nivelurilor excesive de îndatorare. Întrucât reduce asimetriile în materie de informații, raportarea are potențialul de a spori încrederea și lichiditatea pe piață. Efectul generat de amortizorul structural ar putea interacționa cu efectele altor instrumente bazate pe capital, precum amortizoarele anticiclice. Prin urmare, este necesară coordonarea în luarea deciziilor privind nivelul agregat corespunzător al cerințelor de capital. Apendicele 2 Obiective intermediare ale politicii macroprudențiale în sectorul asigurărilor Considerațiile macroprudențiale în sectorul asigurărilor se află încă într-un stadiu incipient, din mai multe motive: Cu toate acestea, unele societăți de asigurări și-au extins operațiunile către activități pentru care probabilitatea de a contribui la riscul sistemic sau de a-l amplifica este mai ridicată. În special, activitățile de asigurare netradiționale și alte activități decât cele de asigurare ar putea determina expuneri comune corelate în cadrul ciclului financiar și economic. Acest lucru este valabil, de exemplu, în cazul swapurilor pe riscul de credit (credit default swaps – CDS) fără scop de asigurare față de riscuri (25). Activitățile de asigurare netradiționale ar putea avea implicații mai ample pentru sistemul financiar și pentru economie, la fel ca în cazul garanțiilor financiare utilizate în vederea îmbunătățirii ratingului produselor structurate complexe înainte de declanșarea crizei. Alte activități decât cele de asigurare (de exemplu, împrumuturile de titluri) și structurile de grup (de exemplu, „bancassurance”) ar putea spori, de asemenea, interconectarea în cadrul sistemului financiar. Aceste tipuri de activități sunt, de asemenea, percepute de Asociația internațională a autorităților de supraveghere a asigurărilor (International Association of Insurance Supervisors – IAIS), care le utilizează în vederea identificării asigurătorilor de importanță sistemică globală, ca având o relevanță sistemică mai ridicată. Impunerea de măsuri privind activitățile de asigurare netradiționale și alte activități decât cele de asigurare, astfel cum sunt definite de IAIS, reprezintă o provocare. Aceasta se datorează faptului că nu există o delimitare clară și, de multe ori, activități similare sunt clasificate diferit de autoritățile de supraveghere (de exemplu, gestionarea activelor aparținând terților). Prin urmare, este necesară o analiză de tipul „prevalența substanței asupra formei”, în vederea determinării riscului unui produs sau serviciu specific. Pe lângă considerațiile structurale menționate mai sus, riscul sistemic în sectorul asigurărilor are o dimensiune ciclică, din moment ce asigurătorii reprezintă investitori importanți și ar putea accepta active mai mult sau mai puțin riscante. La nivelul Uniunii, cadrul Solvabilitate II introduce evaluarea la prețul pieței a bilanțurilor asigurătorilor. Aceasta implică evaluarea părții de active la prețul pieței, în timp ce pasivele sunt evaluate prin actualizarea fluxurilor de numerar utilizând rate ale dobânzilor cu risc zero. Acest tip de evaluare conduce la bilanțuri și niveluri de capital volatile pentru asigurătorii care comercializează produse pe termen lung, putând exacerba dinamica prociclică atât în cadrul sectorului, cât și la nivelul sistemului financiar. Exuberanța prețurilor activelor care prezintă riscuri poate conduce la o majorare a capitalului evaluat la prețul pieței în faza de expansiune a ciclului de creditare, în raport cu cerințele privind capitalul reglementat, și la o reducere a acestuia în faza de contracție. Acest fapt ar putea genera capacitatea necesară pentru o expunere excesivă la riscuri în faza de expansiune a ciclului de creditare și ar putea exercita presiuni în vederea cedării activelor riscante în faza de contracție. Prin urmare, cadrul Solvabilitate II prevede, în prezent, mecanisme anticiclice, inclusiv mecanismul de atenuare a riscurilor de capital, posibilitatea extinderii perioadei de redresare și extrapolarea curbei ratelor dobânzilor cu risc zero către o rată forward finală fixă. De asemenea, se poartă discuții cu privire la adăugarea „primei anticiclice” („countercyclical premium”) și a „primei de echilibrare” („matching adjustments”), ambele vizând corecția nivelurilor de capital care iau în calcul surplusul de volatilitate. În lipsa unei conceperi atente, unele dintre mecanismele propuse ar putea avea consecințe neprevăzute atât pentru asigurători, cât și pentru întregul sistem. Este important ca astfel de mecanisme să fie transparente și să inducă, în fazele de expansiune a ciclului de creditare, acumularea de amortizoare care să poată fi folosite în fazele de contracție. Pe ansamblu, se poate susține că dimensiunea structurală a riscului sistemic vizează, în principal, activități de asigurare netradiționale și alte activități decât cele de asigurare. Acestea sunt activitățile cu cea mai mare probabilitate de a distribui riscul la nivelul sistemului financiar și care, în consecință, pot fi definite din perspectiva obiectivelor intermediare și a instrumentelor prezentate în documentul de față. În măsura în care activitățile constituie criterii relevante pentru identificarea asigurătorilor de importanță sistemică, acestea s-ar încadra în obiectivul intermediar de limitare a impactului sistemic al stimulentelor nealiniate în vederea reducerii hazardului moral. Cu toate acestea, ar trebui observat că acest scenariu a fost mai puțin frecvent în cazul asigurătorilor decât în cazul băncilor. Dimensiunea structurală are, de asemenea, legătură cu interconectarea entităților din sectorul asigurărilor și a altor entități din sectorul financiar și cu riscul potențial de contagiune care decurge din această interconectare. Aceasta se încadrează în obiectivul intermediar de limitare a concentrării expunerilor directe și indirecte. În cele din urmă, dimensiunea ciclică este strâns legată de expunerea la riscuri endogene și de vânzările la prețuri de lichidare.