Recitale
(1) Protecția intereselor financiare ale Uniunii privește nu numai gestionarea creditelor bugetare, ci și toate măsurile care afectează sau care riscă să aibă un efect negativ asupra activelor sale și ale statelor membre, în măsura în care măsurile respective sunt relevante pentru politicile Uniunii.
(2) Convenția elaborată în temeiul articolului K.3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, privind protejarea intereselor financiare ale Comunităților Europene din 26 iulie 1995 (3), inclusiv Protocoalele la aceasta din 27 septembrie 1996 (4), din 29 noiembrie 1996 (5), respectiv din 19 iunie 1997 (6) (denumită în continuare „convenția”), instituie norme minime privind definirea infracțiunilor și a sancțiunilor în domeniul fraudei care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii. Statele membre au redactat convenția, constatând că, în multe cazuri, fraudele care afectau veniturile și cheltuielile Uniunii nu se limitau la o singură țară și erau deseori comise de rețele infracționale organizate. Pe această bază, s-a admis deja în cadrul convenției că protejarea intereselor financiare ale Uniunii necesită urmărirea penală a comportamentului fraudulos care aduce atingere intereselor respective. În paralel, a fost adoptat Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95 al Consiliului (7). Regulamentul respectiv instituie norme generale privind controalele uniforme și măsurile și sancțiunile administrative privind abaterile de la dreptul Uniunii, menționând totodată normele sectoriale din acest domeniu, comportamentele frauduloase, așa cum sunt ele definite în convenție, și aplicarea dreptului penal și a procedurilor penale ale statelor membre.
(3) Politica Uniunii în domeniul protecției intereselor financiare ale Uniunii a făcut deja obiectul măsurilor de armonizare, precum Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95. În vederea asigurării punerii în aplicare a politicii Uniunii în acest domeniu, este esențial să continue apropierea dreptului penal al statelor membre prin completarea protecției intereselor financiare ale Uniunii prin dreptul administrativ și civil în cazul celor mai grave tipuri de comportament din categoria fraudei în acest domeniu, evitându-se, în același timp, incoerențele atât în cadrul fiecăruia dintre aceste domenii ale dreptului, cât și între acestea.
(4) Protecția intereselor financiare ale Uniunii necesită o definiție comună a fraudei inclusă în domeniul de aplicare al prezentei directive, care să cuprindă comportamentul fraudulos în ceea ce privește veniturile, cheltuielile și activele, pe seama bugetului general al Uniunii Europene (denumit în continuare „bugetul Uniunii”), inclusiv operațiunile financiare, cum ar fi activitățile de împrumut și de creditare. Noțiunea de infracțiuni grave împotriva sistemului comun privind taxa pe valoarea adăugată (TVA), astfel cum a fost instituit de Directiva 2006/112/CE a Consiliului (8) (denumit în continuare „sistemul comun privind TVA”), se referă la cele mai grave forme de fraudă în materie de TVA, în special frauda de tip carusel, frauda în materie de TVA prin intermediul firmelor-fantomă și frauda în materie de TVA săvârșită în cadrul unei organizații criminale, care creează amenințări grave la adresa sistemului comun privind TVA și, prin urmare, la adresa bugetul Uniunii. Infracțiunile împotriva sistemului comun privind TVA ar trebui considerate grave atunci când sunt legate de teritoriul a două sau mai multe state membre, rezultă dintr-o schemă frauduloasă prin care infracțiunile respective sunt comise într-un mod structurat cu scopul de a obține avantaje necuvenite de pe urma sistemului comun privind TVA, iar prejudiciu total cauzat de infracțiuni este de cel puțin 10 000 000 EUR. Noțiunea de prejudiciu total se referă la prejudiciul estimat care rezultă din întreaga schemă frauduloasă, atât pentru interesele financiare ale statelor membre în cauză, cât și pentru Uniune, excluzând dobânzi și penalități. Prezenta directivă urmărește să contribuie la eforturile de combatere a acestor fenomene infracționale.
(5) Atunci când Comisia execută bugetul Uniunii în cadrul gestiunii indirecte sau partajate, aceasta poate să delege sarcini de execuție bugetară statelor membre sau să le încredințeze organelor, oficiilor sau agențiilor instituite în temeiul tratatelor sau altor entități ori persoane. În cazul unei astfel de gestiuni indirecte sau partajate, interesele financiare ale Uniunii ar trebui să beneficieze de același nivel de protecție de care beneficiază în cadrul gestiunii directe de către Comisie.
(6) În sensul prezentei directive, cheltuielile aferente achizițiilor publice reprezintă orice cheltuieli legate de contractele de achiziții publice definite la articolul 101 alineatul (1) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului (9).
(7) Dreptul Uniunii în domeniul spălării banilor este pe deplin aplicabil spălării banilor în care sunt implicate bunuri provenite din săvârșirea de infracțiuni reglementate de prezenta directivă. Prin trimiterea la dreptul Uniunii în domeniul spălării banilor ar trebui să se asigure că regimul sancțiunilor introdus prin prezenta directivă se aplică în toate cazurile grave de infracțiuni îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii.
(8) Corupția constituie o amenințare deosebit de gravă pentru interesele financiare ale Uniunii, putând fi, în multe cazuri, de asemenea legată de comportamentul fraudulos. Întrucât orice funcționar public are datoria să exercite puterea de decizie sau puterea de apreciere în mod imparțial, darea de mită pentru a influența puterea de decizie sau puterea de apreciere a funcționarului public și luarea de mită ar trebui să fie incluse în definiția corupției indiferent de actele cu putere de lege sau normele administrative aplicabile în țara sau organizației internaționale a funcționarului în cauză.
(9) Interesele financiare ale Uniunii pot fi afectate în mod negativ de anumite tipuri de comportament ale unui funcționar public căruia i se încredințează gestionarea de fonduri sau de active, indiferent dacă acesta este responsabil în mod direct sau acționează într-o funcție de supraveghere, iar tipurile de comportament urmăresc deturnarea unor fonduri sau active contrar scopului preconizat, și prin aceasta interesele financiare ale Uniunii sunt prejudiciate. Prin urmare, este necesar să se introducă o definiție exactă a infracțiunilor care presupun un astfel de comportament.
(10) În ceea ce privește infracțiunile de corupție pasivă și de deturnare de fonduri, este necesar să se introducă o definiție a funcționarilor publici în care să fie cuprinși toți funcționarii relevanți, indiferent dacă dețin o funcție oficială în Uniune, în statele membre sau în țările terțe. Persoanele fizice sunt din ce în ce mai implicate în gestionarea fondurilor Uniunii. Pentru a proteja în mod adecvat fondurile Uniunii împotriva corupției și deturnării de fonduri, este necesar ca definiția „funcționarului public” să includă persoanele care nu dețin o funcție oficială, dar cărora li s-a încredințat și care exercită, într-un mod similar, o funcție de serviciu public în ceea ce privește fondurile Uniunii, cum ar fi contractanții implicați în gestionarea acestor fonduri.
(11) În ceea ce privește infracțiunile prevăzute de prezenta directivă, noțiunea de intenție trebuie să se aplice tuturor elementelor constitutive ale infracțiunilor respective. Caracterul intenționat al unei acțiuni sau al unei inacțiuni poate fi dedus din circumstanțe obiective, de fapt. Infracțiunile care nu presupun intenția nu fac obiectul prezentei directive.
(12) Prezenta directivă nu impune statelor membre să prevadă sancțiuni care constau în pedeapsa cu închisoarea pentru comiterea infracțiunilor care nu au un caracter grav, în cazurile în care intenția este prezumată în temeiul dreptului intern.
(13) În practică, unele dintre infracțiunile îndreptate împotriva intereselor financiare ale Uniunii sunt deseori strâns legate de infracțiunile care fac obiectul articolului 83 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și al actelor legislative ale Uniunii întemeiate pe dispoziția respectivă. Prin urmare, ar trebui asigurată coerența între actele legislative respective și redactarea prezentei directive.
(14) În măsura în care interesele financiare ale Uniunii pot fi afectate sau amenințate de comportamentul atribuibil persoanelor juridice, acestea ar trebui să răspundă pentru infracțiunile definite în prezenta directivă, care sunt comise în numele lor.
(15) În vederea asigurării unei protecții echivalente a intereselor financiare ale Uniunii la nivelul întregii Uniuni prin intermediul unor măsuri cu efect de descurajare, statele membre ar trebui să prevadă anumite tipuri și niveluri de sancțiuni aplicabile în cazul săvârșirii infracțiunilor definite în prezenta directivă. Nivelul sancțiunilor nu ar trebui să depășească ceea ce este proporțional pentru infracțiunile respective.
(16) Având în vedere că faptul prezenta directivă prevede norme minime, statele membre pot adopta sau menține măsuri mai stricte referitoare la infracțiunile care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii.
(17) Prezenta directivă nu aduce atingere aplicării corecte și eficace a unor măsurilor disciplinare sau a sancțiunilor de altă natură decât cea penală. Sancțiunile care nu pot fi echivalate cu sancțiunile penale, care sunt impuse aceleiași persoane pentru același comportament, ar trebui luate în considerare în momentul condamnării persoanei respective pentru săvârșirea uneia dintre infracțiunile definite în prezenta directivă. În cazul altor sancțiuni, ar trebui să fie respectat pe deplin principiul interzicerii de a fi judecat sau condamnat de două ori pentru aceeași infracțiune (non bis in idem). Prezenta directivă nu incriminează acțiunile care nu fac și obiectul unor sancțiuni disciplinare sau al altor măsuri aplicabile încălcării sarcinilor de serviciu, în cazurile în care astfel de sancțiuni disciplinare sau alte măsuri pot fi aplicate persoanelor în cauză.
(18) În anumite cazuri, sancțiunile prevăzute pentru persoane fizice ar trebui să prevadă pedepse maxime cu închisoarea de cel puțin patru ani. Astfel de cazuri ar trebui să includă cel puțin cele care implică un nivel semnificativ de prejudicii produse sau de avantaje dobândite, context în care prejudiciile sau avantajele ar trebui să fie considerate semnificative atunci când implică o valoare de peste 100 000 EUR. Atunci când dreptul unui stat membru nu prevede un prag explicit pentru prejudicii sau avantaje semnificative ca temei pentru pedeapsa maximă, statul membru ar trebui să se asigure că valoarea prejudiciului sau a avantajului este luată în considerare de către instanțe la stabilirea sancțiunilor pentru fraudă și alte infracțiuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Prezenta directivă nu împiedică statele membre să prevadă alte elemente care ar indica natura gravă a unei infracțiuni, de exemplu atunci când prejudiciul sau avantajul este potențial, dar de o natură semnificativă. Cu toate acestea, pentru infracțiunile împotriva sistemului comun privind TVA, pragul referitor la care prejudiciul sau avantajul ar trebui să fie considerat ca fiind semnificativ este, în conformitate cu prezenta directivă, 10 000 000 EUR. Introducerea unor niveluri minime ale pedepselor maxime cu închisoarea este necesară pentru a se asigura o protecție echivalentă a intereselor financiare ale Uniunii la nivelul întregii Uniuni. Se intenționează ca sancțiunile să aibă un puternic efect de descurajare a potențialilor infractori, cu efect în toată Uniunea.
(19) Statele membre ar trebui să se asigure că faptul că o infracțiune este săvârșită în cadrul unei organizații criminale, astfel cum este definită în Decizia-cadru 2008/841/JAI a Consiliului (10) este considerat drept o circumstanță agravantă, în conformitate cu normele aplicabile stabilite de sistemele lor juridice. Statele membre ar trebui să se asigure că circumstanța agravantă este pusă la dispoziția judecătorilor pentru a fi luată în considerare la condamnarea infractorilor, deși nu există nicio obligație pentru judecători să ia în considerare circumstanța agravantă în pronunțarea hotărârii lor. Statele membre nu sunt obligate să prevadă circumstanța agravantă în cazul în care dreptul intern prevede că infracțiunile definite în Decizia-cadru 2008/841/JAI sunt pedepsite ca infracțiuni separate și pot atrage sancțiuni mai severe.
(20) Având în vedere mai ales mobilitatea autorilor și a produselor provenite din săvârșirea unor activități ilegale pe seama intereselor financiare ale Uniunii, precum și complexitatea investigațiilor transfrontaliere pe care aceste activități le implică, ar trebui ca fiecare stat membru să își stabilească competența pentru a putea să combată astfel de activități. Fiecare stat membru ar trebui, prin urmare, să se asigure că competența sa cuprinde infracțiunile care sunt săvârșite utilizând mijloace de tehnologia informației și comunicațiilor accesate de pe teritoriul său.
(21) Având în vedere posibilitatea ca jurisdicții multiple pentru infracțiunile transfrontaliere să intre în domeniul de aplicare al prezentei directive, statele membre ar trebui să se asigure că principiul non bis in idem este pe deplin respectat în aplicarea dreptului intern care transpune prezenta directivă.
(22) Statele membre ar trebui să stabilească norme referitoare la termenele de prescripție necesare pentru a le permite să combată activitățile ilegale pe seama intereselor financiare ale Uniunii. În cazurile de infracțiuni pasibile de o pedeapsă maximă de cel puțin patru ani de închisoare, termenul de prescripție ar trebui să fie de cel puțin cinci ani de la data săvârșirii infracțiunii. Aceasta nu ar trebui să aducă atingere statelor membre care nu stabilesc termene de prescripție pentru investigare, urmărire penală și executare.
(23) Fără a se aduce atingere normelor privind cooperarea transfrontalieră și asistența judiciară reciprocă în materie penală și altor norme din dreptul Uniunii, în special cele din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013 al Parlamentului European și al Consiliului (11), este necesar să se stabilească dispoziții corespunzătoare pentru cooperare, pentru a asigura desfășurarea unor acțiuni eficace împotriva infracțiunilor definite în prezenta directivă care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii, inclusiv schimbul de informații între statele membre și Comisie, precum și asistența tehnică și operațională oferită de Comisie autorităților naționale competente, în funcție de nevoile acestora, pentru a facilita coordonarea investigațiilor lor. O astfel de asistență nu ar trebui să presupună participarea Comisiei la procedurile de investigare sau de urmărire penală a cazurilor penale individuale, desfășurate de autoritățile naționale. Curtea de Conturi și auditorii responsabili pentru auditarea bugetelor instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii ar trebui să prezinte Oficiului European de Luptă Antifraudă (OLAF) și altor autorități competente orice fapt care ar putea fi calificat drept infracțiune în temeiul prezentei directive, iar statele membre ar trebui să se asigure că organismele naționale de audit în înțelesul articolului 59 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 fac același lucru, în conformitate cu articolul 8 din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 883/2013.
(24) Comisia ar trebui să prezinte un raport Parlamentului European și Consiliului cu privire la măsurile adoptate de statele membre pentru a se conforma prezentei directive. Raportul poate fi însoțit, dacă este necesar, de propuneri care să țină seama de eventualele evoluții, în special în ceea ce privește finanțarea bugetului Uniunii.
(25) Convenția ar trebui înlocuită cu prezenta directivă în ceea ce privește statele membre care au obligații în temeiul acesteia.
(26) Pentru aplicarea articolului 3 alineatul (4) litera (d) din Directiva (UE) 2015/849 a Parlamentului European și a Consiliului (12), trimiterea la fraudă gravă care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, astfel cum este definită la articolul 1 alineatul (1) și articolul 2 alineatul (1) din convenție, ar trebui să fie interpretată ca fraudă care aduce atingere intereselor financiare ale Uniunii, astfel cum este definită la articolul 3 și la articolul 7 alineatul (3) din prezenta directivă sau, în ceea ce privește infracțiunile împotriva sistemului comun privind TVA, astfel cum sunt definite la articolul 2 alineatul (2) din prezenta directivă.
(27) Punerea adecvată în aplicare a prezentei directive de către statele membre include prelucrarea datelor cu caracter personal de către autoritățile naționale competente, precum și schimbul acestor date între statele membre, pe de o parte, și între organismele competente ale Uniunii, pe de altă parte. Prelucrarea datelor cu caracter personal la nivel național de către autoritățile naționale competente ar trebui să fie reglementată de aquis-ul Uniunii. Schimbul de date cu caracter personal între statele membre ar trebui să fie efectuat în conformitate cu Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European și a Consiliului (13). În măsura în care instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii prelucrează date cu caracter personal,ar trebui să se aplice Regulamentul (CE) nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului (14) sau, după caz, alte acte legislative ale Uniunii, care reglementează prelucrarea datelor cu caracter personal de către organele, oficiile și agențiile respective, precum și normele aplicabile în ceea ce privește confidențialitatea anchetelor judiciare.
(28) Efectul de descurajare urmărit prin aplicarea sancțiunilor penale necesită o atenție deosebită în ceea ce privește respectarea drepturilor fundamentale. Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și principiile consacrate, în special, de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), cu precădere dreptul la libertate și securitate, protecția datelor cu caracter personal, libertatea de alegere a ocupației și dreptul la muncă, libertatea de a desfășura o activitate comercială, dreptul la proprietate, dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, prezumția de nevinovăție și dreptul la apărare, principiile legalității și proporționalității infracțiunilor și pedepselor, precum și principiul non bis in idem. Prezenta directivă urmărește să asigure respectarea deplină a acestor drepturi și principii și trebuie pusă în aplicare în mod corespunzător.
(29) Fără a aduce atingere normelor sectoriale relevante ale Uniunii privind corecțiile financiare și recuperarea sumelor cheltuite în mod necuvenit, statele membre ar trebui să ia măsurile necesare pentru a asigura recuperarea promptă a acestor sume și transferul lor la bugetul Uniunii.
(30) Măsurile și sancțiunile administrative joacă un rol important în protecția intereselor financiare ale Uniunii. Prezenta directivă nu exonerează statele membre de obligația de a aplica și de a executa măsuri și sancțiuni administrative ale Uniunii în înțelesul articolelor 4 și 5 din Regulamentul (CE, Euratom) nr. 2988/95.
(31) Prezenta directivă ar trebui să oblige statele membre să prevadă în legislația lor națională sancțiuni penale pentru actele de fraudă și infracțiunile conexe fraudei care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii în cazul cărora se aplică prezenta directivă. Prezenta directivă nu ar trebui să creeze obligații privind aplicarea în cazuri individuale a unor astfel de sancțiuni sau a oricărui alt sistem disponibil de asigurare a respectării legii. Statele membre pot, în principiu, continua să aplice măsuri și sancțiuni administrative în paralel în domeniul reglementat de prezenta directivă. În aplicarea dreptului intern care transpune prezenta directivă, statele membre ar trebui totuși să se asigure că impunerea de sancțiuni penale pentru infracțiuni, în conformitate cu prezenta directivă, și de măsuri și sancțiuni administrative nu duce la o încălcare a cartei.
(32) Prezenta directivă nu ar trebui să aducă atingere competențelor statelor membre de a structura și organiza administrația lor fiscală după cum consideră de cuviință pentru a asigura determinarea corectă, evaluarea și colectarea taxei pe valoarea adăugată, precum și punerea în aplicare efectivă a legislației în materie de TVA.
(33) Prezenta directivă se aplică fără a aduce atingere dispozițiilor referitoare la ridicarea imunităților, cuprinse în TFUE, în Protocolul nr. 3 privind Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și în Protocolul nr. 7 privind privilegiile și imunitățile Uniunii Europene, anexate la TFUE și la Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), și în textele de punere în aplicare a acestora sau în dispozițiile similare încorporate în dreptul intern. În transpunerea prezentei directive în dreptul intern, precum și în aplicarea dreptului intern care transpune prezenta directivă, se iau pe deplin în considerare aceste privilegii și imunități, inclusiv respectarea libertății mandatului membrilor.
(34) Prezenta directivă nu aduce atingere normelor și principiilor generale din dreptul penal intern privind aplicarea și executarea hotărârilor judecătorești în conformitate cu circumstanțele concrete în fiecare caz în parte.
(35) Întrucât obiectivul prezentei directive nu poate fi realizat în mod satisfăcător de către statele membre, dar, având în vedere anvergura și efectele sale, poate fi realizat mai bine la nivelul Uniunii, aceasta poate adopta măsuri în conformitate cu principiul subsidiarității, astfel cum este prevăzut la articolul 5 din TUE. În conformitate cu principiul proporționalității, astfel cum este enunțat la articolul respectiv, prezenta directivă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului respectiv.
(36) În conformitate cu articolul 3 și cu articolul 4a alineatul (1) din Protocolul nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la TUE și la TFUE, Irlanda a notificat intenția sa de a participa la adoptarea și la aplicarea prezentei directive.
(37) În conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 21 privind poziția Regatului Unit și a Irlandei cu privire la spațiul de libertate, securitate și justiție, anexat la TUE și la TFUE, și fără a aduce atingere articolului 4 din protocolul respectiv, Regatul Unit nu participă la adoptarea prezentei directive, nu are obligații în temeiul acesteia și aceasta nu i se aplică.
(38) În conformitate cu articolele 1 și 2 din Protocolul nr. 22 privind poziția Danemarcei, anexat la TUE și la TFUE, Danemarca nu participă la adoptarea prezentei directive, nu are obligații în temeiul acesteia și aceasta nu i se aplică.
(39) Curtea de Conturi Europeană a fost consultată și a emis un aviz (15),